全国人大 | 依法推动企业破产制度更好实施
2021-08-16
——全国人大常委会开展企业破产法执法检查
来源：人民日报 2021年08月13日
企业破产法是市场经济的一项基础性法律制度。为落实党中央“六稳”“六保”工作任务要求，推动高质量发展，进一步优化营商环境，今年4月底至6月中旬，全国人大常委会组织企业破产法执法检查组，分别赴浙江、陕西、河北、山东、山西、吉林等6个省开展检查。
检查组指出，各地相关部门推动企业破产法贯彻实施，建立完善配套制度与相关机制，提高破产司法保障能力，积极开展企业破产司法实践探索，优化了资源要素配置，激发了市场主体活力，促进了经济转型升级，完善了社会主义市场经济体制。但同时，还存在着企业破产意愿不强，破产案件清偿率较低、审理周期长、运行成本高等问题和困难，破产制度的作用还没有得到充分发挥。
应该使依法破产成为企业退出的常态化方式
“企业申请破产顾虑多，在资不抵债或不能偿还到期债务时宁可采取‘跑路’等方式逃避债务”；
“一些地方政府不愿意企业破产，特别是规模以上企业破产，由于会对当地经济发展、人员就业等带来较大影响，政府的态度更加谨慎”；
“一些基层法院缺乏破产审判专业团队，对受理破产案件存在畏难情绪”；
“一些‘僵尸企业’已经无产可破，无法支付办理破产的相关费用”……
检查组聚焦重点难点问题开展检查。通过检查发现，破产案件占企业注销数量的比例仅约为1‰，符合破产条件的企业不愿意主动申请，政府对企业破产存在顾虑，基层法院受理破产案件态度消极等因素影响了对破产方式的运用。
问题出在哪里？检查组走访企业，召开座谈会，听取企业负责人、专家学者、破产管理人等的意见。检查发现，少数地方政府领导担心地方支柱企业破产可能影响经济发展，对破产存在一定抵触和逃避。债务人碍于社会舆论羞于谈及破产，往往以被吊销执照的方式退出市场。部分国有企业负责人担心进入破产程序被追究国有资产流失的责任。不少民营企业实际控制人及其近亲属往往为企业融资提供了连带责任保证担保，因为担心企业破产后个人承担责任，宁可背着骂名“跑路”，也不敢破产、不愿破产。
实际上，市场经济下，企业退出是正常现象，破产制度“破”是形式，“立”是实质，通过破产主要是为了实现企业重生、优化资源要素配置。党的十九大以来，落实党中央关于建立和完善市场主体救治和退出机制的要求，持续优化营商环境，破产案件数量显著上升，2020年法院受理破产案件10132件。大量企业通过司法程序实现破产退出，债务风险得到有效化解。
检查组认为，应该进一步深化对破产制度认识，深刻认识企业破产法对于推进供给侧结构性改革、持续优化营商环境、推动经济高质量发展的重要意义。进一步加强对企业破产法的宣传学习，弘扬市场化法治化破产理念，积极倡导司法重整，彰显破产拯救重生功能，推动当事人更加主动运用破产，使依法破产成为企业退出的常态化方式。
应该优化破产程序，提高破产审判质效
“当时启动破产程序时难不难？”“破产案件审理花了多长时间？”“管理人是从哪里找的，能力水平满意吗？”检查组在企业检查时，针对破产程序执行中可能存在的问题仔细询问。
浙江台州王野动力有限公司曾获得踏板车销量五连冠，但后来因为企业盲目扩张、投资过度，导致现金流枯竭。2015年11月2日，台州市黄岩区人民法院裁定企业进入破产重整程序。案件受理后，管理人展开全面财产调查，了解到该公司具备独立的设计开发能力，持有131件商标、108件专利等无形资产，以及优质销售网络特别是海外销售渠道，于是为其制定了实现资债分离的重整方案。通过破产重整，重整投资人在获得该公司原有品牌、商标等核心资产后，目前已经实现盈利，今年产值有望破亿元。经过破产重整，企业获得了新生。
检查组在台州王野动力有限公司等企业检查时，深入细致，广泛听取意见，通过抽查等多种方式全面了解法律实施情况。
检查组了解到，目前，全国已经设立14家破产法庭、近100个清算与破产审判庭以及专门的合议庭集中办理破产案件。全国已有28家高院和下辖的284家中院编制管理人名册，纳入中介机构5060家、个人管理人703人，推动成立了131家管理人协会。
但同时，检查也发现，破产审判队伍建设与新形势新任务不完全适应，有限的审判力量与增长的破产需求之间存在差距。有的地方在法律规定的破产申请条件外，还会设置“土门槛”，增加受理条件，申请人对案件能否受理缺少稳定预期。实践中，破产案件的审理时间普遍较长，因案因地差异很大。管理人的业务能力不足、管理制度不健全，是当前影响破产案件审理效率和办理质量的重要因素。
检查组认为，应该优化破产程序，提高破产审判质效。通过完善司法解释和司法政策，努力解决破产程序各环节的堵点难点。对历史包袱重、长期停止经营、内部资料遗失严重等的“僵尸企业”破产，出台有针对性的解决措施。完善管理人制度，保障管理人依法高效履职。管理人协会要制定统一的执业行为规范和自律惩戒标准，加强执业能力培训和业务交流研讨，提高管理人履职水平。
应该制定国家层面的指导意见，大力推动相关工作机制落地
浙江设立“破产审判便利化”政府部门与法院联动省级联席会议制度，陕西省高院与17个政府部门联合建立企业破产联动工作机制，河北各设区市均建立了法院和国资、市场监管、税务等部门参与的常态化政府部门与法院联动机制和协调平台……
在检查中，政府部门与法院联动被频频提及。许多地方政府、法院积极探索建立破产协调联动机制，推动解决破产程序中的职工安置、费用保障、税收减免、信用修复、企业注销等方面的问题。
同时，检查还发现，各地虽然建立了联动机制，但普遍操作性不强，办理过程不顺畅。比如，法院对破产事务的协调处理存在障碍，政府对破产行政事务统筹不够，破产企业注销困难，税务注销登记存在障碍，跨区域的统筹配合不够。
“破产程序中涉及的行政事务分散在政府多个部门和机构，没有专门的破产事务管理机构负责统筹协调”“实践中仍然存在税务机关以税款未获全部清偿为由拒绝出具清税文书的情况”……检查中，各方面反映的问题一一呈现，检查组认真听取、深入研究。
检查组认为，破产不仅是经济问题，还涉及社会生活很多方面，没有政府的支持协调，很多案件难以推进。应该研究制定国家层面的指导意见，进一步厘清行政管理与司法的边界，强化政府参与的必要性、适度性与法治化，明确政府部门与法院联动机制的统一规则和相关行政部门涉破产事务责任清单，大力推动相关工作机制落地。
针对税收、信用修复等问题，检查组强调，研究完善有关税收法律法规，对重整企业豁免所得征收企业所得税的问题，区分情况适用减征、免征或缓征等方式，促进重整企业重生。优化税务注销办理程序，依法核销破产企业欠缴税款，持人民法院终结破产程序裁定书向税务机关申请税务注销的，税务机关应及时出具清税文书。研究制定国家层面重整企业信用修复规则，明确规定信用修复的申请人、申请标准、修复时限、不良信息保存时间等，为司法机关、政府有关部门和金融机构受理信用修复提供依据。
检查组还提出，统筹推进企业破产法执法检查与法律修改工作，对于执法检查中反映的法律实施中存在的突出问题和法律制度不适应发展需要的缺项漏项，加快推进修法工作，解决相关法律衔接配套问题，健全中国特色破产法律体系。（记者 徐隽）
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