营商环境谈｜上海优化营商环境指标体系参考及几点思考
2020-09-07
作者鲍晓晔系上海师范大学商学院副教授，刘江会系上海师范大学商学院教授、副院长。本文受2019年上海市人民政府决策咨询重点课题《在更大范围和更宽领域进一步优化上海营商环境研究》资助
一、国内外有哪些主要营商环境评价指标体系
目前，国内外已有许多研究报告对全球主要国家（地区）和城市的营商环境进行评估，其中具有代表性的研究成果可以分为三类：
（一）营商环境专项评估报告 表1 营商环境专项评估报告
表1 营商环境专项评估报告
第一类是营商环境专项评估报告，专门针对营商环境设计评价指标体系，并打分排名。目前国际上最主流的营商环境评价研究是世界银行的《营商环境评价报告（Doing Business）》，其他营商专项报告还有：经济学人智库《营商环境排行榜（BER）》、福布斯《Best Countries for Business》、粤港澳大湾区研究院《世界城市营商环境报告》、上海市人民政府发展研究中心和上海发展战略研究所的《全球城市营商环境评估研究》等。（表1）
近年来，国内各类研究机构也越来越关注营商环境评估、设计评价指标体系，并发布了一批中国城市营商环境排名。2018年，国家发改委牵头，按照国际可比、对标世行、中国特色原则，构建了中国营商环境评价指标体系，成为中国第一个在政府层面推行的营商环境评价指标体系，目前已在22个城市开展了试评价。经国务院同意，《中国营商环境评价实施方案(试行)》已经印发实施，2019年将在全国40个城市开展营商环境评价。
（二）综合性城市排名体系中的营商环境指标
第二类是综合性城市排名体系中的营商环境指标，主要是国际组织对城市竞争力、综合实力的评价排名中，将营商环境作为一个重要因素加以评估打分。如普华永道《机遇之都》、日本森纪念财团《全球城市实力指数排名（GPCI）》、科尔尼《全球城市指数（GCI）》、中国社会科学院城市与竞争力研究中心《全球城市竞争力报告（GUCP）》等。（表2）这些排名或报告从更宽泛的角度评估了全球主要国家（地区）或城市的营商环境，但由于各个机构所采用的指标体系有所差异，因此，全球主要城市的排名也略有差异。
表2 综合性城市排名体系中的营商环境指标
（三）聚焦营商环境部分领域的评估报告
第三类是聚焦营商环境部分领域的评估报告，针对营商环境某些环节进行专业评估分析的报告。如澳大利亚咨询机构2thinknow《全球创新城市指数》聚焦于科技、智能、初创企业及创新者的环境，世界银行《世界治理指数》针对法治和政府治理水平，美国商会全球知识产权中心（GIPC）《国际知识产权指数》聚焦专利、商标等知识产权保护，等等。（表3）不同的评估报告专门针对营商环境某个（些）特定领域的指标，更具专业性、各有侧重。
表3 聚焦营商环境部分领域的评估报告
二、世界银行营商环境评价指标体系及其局限性
（一）世界银行《营商环境报告》的评价指标体系
从2003年起，世界银行对全球100多个经济体的营商便利度进行打分排序，是目前专门针对营商环境评价最具影响力的研究报告，至今已公布了17期。根据世行最新《2020年营商环境报告》,中国在全球190个经济体中排名第31名。《营商环境报告》测评的上海（占总分权重55%）和北京（占总分权重45%）两座城市，在过去一年中，为改善中小企业营商环境实施的改革数量创纪录，世行官员盛赞中国相关领域改革“令人惊叹地快速且有效”。
世行营商环境评价的指标体系，共涉及一级指标11个（其中10项纳入营商难易度排名）、二级指标44个，贯穿了一个企业从初创设立到破产终止的整个生命周期。主要从“程序便利程度”与“法律保障力度”两个维度来评估一个经济体的营商环境。一类衡量指标是关于监管程序便利程度（开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、纳税和跨境贸易等6个指标）；另一类是关于营商监管法律保障的力度（获得信贷、保护投资者、执行合同、办理破产、劳动力法规等5个指标）。
（二）世界银行《营商环境报告》评价指标体系的不足之处
世行指标测度的是国家层面的营商环境，如果要对全球主要城市的营商环境进行分析比较，则该世行指数的适用性存在不足：
一是世行针对的主体仅限中小企业，未考虑大公司尤其是跨国公司对营商环境的要求，不能完全反应上海“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”的定位。跨国公司对营商环境的关注点与中小企业会有所不同，更加关注城市是否能够提供企业在全球配置资源的要素支撑，包括链接全球产业链的能力、在全球城市网络体系中的连通性、以及制度体系是否与国际准则相衔接等。
二是评价尺度过“窄”，主要针对企业开办与经营过程，忽略了企业在进入市场前对当地营商环境的主要关注点。许多重要指标如经济体量、成长性、潜在的商业机会、要素(人才、资金)的可得性、公共服务设施空间可达性、环境资源的承载力等未考量。
三是评价指标没有反映出当今金融与科技融合发展，以及因此导致企业融资环境的变化。世行评价指标体系主要是对传统经济下，企业进入市场的情况进行评估，反映了企业生命周期各环节的运行效率。但实际上，金融和科技的融合程度，对企业的融资环境具有重要的影响。利用金融创新，高效、可控地服务于初创企业的新金融业态和新产品，例如天使投资、风险投资和私募股权投资、公司创投、科技银行等等因素对初创企业的金融支持。
因此，仅参照世行标准来优化营商环境显然是不够的。
三、其他营商环境评价报告的适用性与局限性
（一）综合性城市排名在营商环境评价中的适用性与不足
综合性城市排名评价的尺度更宽，突破了世行《营商环境评价报告》仅侧重评价法律和政务对企业行为和经济后果产生的影响，还涉及基础设施、市场化水平、经济发展、金融发展、社会服务、创新创业环境等其它重要的营商环境影响因素，可以全面客观反映广义的营商环境。一个城市营商环境的提升，往往需要从更广泛层面改善其综合实力才能得以实现。
但是，综合性城市排名通常将营商环境作为评价城市综合竞争力的一个子项目。主要缺陷在于，选取的评价指标较单一，并未对城市的营商环境做全面详尽的分析，因而也无法从中得知一座城市营商环境的优势和短板何在。例如，普华永道发布的《机遇之都7》研究报告对全球30座城市的营商环境进行了测评，其所涉及的具体指标仅包括：开办企业、办理破产、免签证国家数量、外国使馆和领事馆数量、保护中小投资者、气候风险应对、劳动力管理风险和税收效率等8个指标。而森纪念财团发布的《全球城市实力指数》报告，对营商环境的评价仅涉及工资水平、人力资源保障、每个办公室的办公空间、公司税率和政治、经济、商业风险等指标。
（二）聚焦特定领域的评估报告在营商环境评价之适用性与不足
聚焦营商环境特定领域的评估报告更具有专业性，在特定的具体问题研究上更深入和精准。由专业机构研发并实施，指标体系设计不在于“全”、而在于“精”。例如，美国商会全球知识产权中心（GIPC）《国际知识产权指数》围绕专利、商标、著作权、商业秘密、知识产权资产商业化、执法、系统效率等八个方面（40个二级指标），对全球50个经济体的知识产权保护水平进行了深入又全面地评估。通过解读该报告，可以更客观地了解一国（地区）的知识产权保护现状，横向比较在全球所处的水平，并找到在知识产权保护方面的差距所在。另一方面，在数据可得性和国际比较可行性上具有优势。营商环境是涵盖诸多领域的系统工程，要准确、全面反映营商环境的真实情况，尤其在全球各大城市间的国际比较方面，在相关数据的可得、完整、可比上有相当高的要求。许多国际知名的综合性城市排名亦是大量采用了各类专业评估报告数据，作为综合排名的二级或三级分项指标。例如，中国（深圳）综合开发研究院与伦敦Z/Yen集团《国际金融中心指数（GFCI）》就使用了世界银行的《世界治理指数》、Lloyd’s的《城市风险指数》、Mercer的《宜居城市排名》、2ThinkNow的《全球创新城市指数》等专业报告中的100多个指标。在营商环境评价上适用聚焦特定领域的评估报告，难点在于如何从分散的各类评估指标中“取其精华”地选择可用于营商环境评估的研究。首先要正确界定“营商环境”的内涵和外延，在此基础之上，有针对性地选择特定领域的专业评估报告。
四、上海优化营商环境评价指标体系的几点思考
“营商环境”，是关于企业从开办、经营到终止的整个生命周期的环境，包括影响企业活动的政务环境、法律保护和市场环境等方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。以“营商环境”的内涵为逻辑起点，定位于上海市建设“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”的目标，营商环境指标体系的构建应当更贴近企业、切近市场。既测评企业在整个生命周期对外部条件和要素的需求，也充分考虑到不同类企业对营商环境的诉求。
因此，确立营商环境评价指标体系应当考虑全面性、精准性、可比性、科学性等原则。
（一）全面性原则
在《世界银行营商环境报告》的基础上，采用更宽领域和更大范围的评价指标体系。一是，决定一个企业是否在当地投资、开办和经营的，不仅仅是每个微观企业在生产经营各环节行政程序的效率和成本，而是更加宏观的经济状况和市场环境。因此，许多重要指标如经济体量、成长性、潜在的商业机会、要素的可得性等，需要纳入考量。二是，根据上海市建设“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”的目标定位，测评对象应当既包括内资中小企业也有外资企业。在目前对外商投资实施国民待遇和负面清单管理模式下，外资通常关注当地的制度体系是否与国际准则相衔接、城市是否能够提供企业在全球配置资源的要素支撑等。三是，对于企业发展的不同阶段（即准入前、准入中和准入后）全面地进行考量。
（二）精准性原则
目前，第三方机构研发的营商环境评价体系数量不少，但绝大部分都是全行业通用指标，没有考虑到不同类型企业的诉求。世行标准亦不区分行业、且仅针对内资中小企业。因此，去年应试型地对标世行标准实施改革，对上海的一些企业而言获得感不强。针对上海特色产业或重点发展行业（如跨国公司、民营中小企业、先进生产性服务业、科技创新企业）的企业对营商环境的不同诉求和关注点，构建一套有针对性、分类别的精准评价体系。
（三）可比性原则
选取的营商环境评价指标应具有国际可比性。各项指标与数据来自国际权威机构与组织的报告或数据库，包括并不限于世界银行、OECD、世界知识产权组织、世界经济论坛、国家统计局、中国社会科学院、经济学人杂志、福布斯、森纪念财团、IMD、Numbeo、普华永道、德勤、DHL等国际组织、政府机构和权威专业机构发布的数据和报告。并且基于可量化的权威数据和指标，横向评估比较全球主要城市的营商环境。
（四）科学性原则
借鉴国外在统计指标体系设置上的先进经验和主要做法，从营商环境具备哪些影响要素的“应然”出发，根据各指标之间的逻辑关系和权重，客观合理地选取、整理和计算指标数据，测评全球主要城市营商环境的“实然”水平，根据上海城市功能定位寻找营商环境的优势、短板、难点和痛点，据此为城市提升营商环境提供科学有效地对此建议。
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来源：澎湃新闻
