2019-11-13
府院联动推动企业破产的有效模式，在实践中发挥着积极作用，但我们仍要清醒认识到这一机制存在的问题。本文从管理人角度出发，对府院联动机制现存问题进行分析，探讨府院联动协调机构常态化，即破产管理局设立的背景、权限以及重要意义。
最高人民法院于2018年3月发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称“《会议纪要》”）要求进一步完善破产企业识别、政府与法院协调、案件信息沟通、合法有序的利益衡平四项破产审判工作机制。同时，法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难与问题。
一、设立府院联动协调常态机构的背景
实践中，我国多地已建立府院联动机制。从该机制的作用和应用领域来看，府院联动机制实质是为了解决司法程序单独处置破产事务能力不足的问题而监理的一种“行政司法协调机制”。该机制引入行政机关来协调处置破产事务，充分发挥行政机关在部门协调、产业政策、信访维稳、项目对接及引进战略投资者等方面的优势。实践证明，政府各职能部门和人民法院建立有效的联动机制，并逐渐从“一事一议”机制向常态化工作机制转变，明显提高了破产审判工作的质量及效率。但是从长远看，我们在承认这一机制积极作用的同时，也要认识到其存在的问题。
1.制度化平台缺位
从目前实践情况看，常态化机制缺失、制度化平台缺位，在破产案件的协调工作中主要表现为以协调会形式一事一议、就事论事。尽管政府和法院成立了联合工作组，但仅属于临时性机构，通过管理人执行职务，发现问题，识别问题，提出解决方案，并通过法院与管理人的工作例会，进行先期沟通，完善方案，进而启动府院联席会议，通过府院联席会议确定解决方案或进一步启动协调会议，明确处置方案和相应的部门分工，进而协同推进问题的处置。这种机构的临时性使得破产案件中协调事项不够连贯，能动性差，影响破产整体进程和社会效果。
2．行政权并未能发挥职能优势
府院联动目前仍体现在资产处置和维稳防控方面，在打击逃废债方面的效果并不明显。部门企业主为达到“假破产、真逃债”目的，转移资产后申请破产、隐匿可清偿资产、转移经营利润、财产混同。这些金融领域的犯罪行为，对管理人推动破产案件进程形成巨大阻碍。如果在破产债权核查中充分发挥行政权主动性的职能优势，联动惩罚金融领域犯罪，如运用公安刑侦手段核查违法债权，严厉打击非法吸收公众存款、集资诈骗、套路贷等行为。
3.事前研判预警缺失
司法权的被动性，使得管理人只有在得到法院授权后才可以调查搜集企业信息，而政府行政权具有主动性和扩张性，在金融监管、社会保障、工商税务等方面具有天然的信息优势，掌握着大量企业运营的数据。政府具有公共服务和社会管理的职能，应当依法为实施市场化破产程序创造条件，使破产程序突破行政权力的瓶颈，真正实现司法权指导下的私权自治。但目前来看，政府信息资源与司法审执数据研判机制并未建立，并不能够提前预警企业运营状态和破产可能产生的社会衍生问题。
4.监管法律与企业破产法存在冲突
以现行税法为例，税收债券和抵押权清偿顺位问题突出，企业破产法规定抵押权人对破产企业抵押财产享有优先受偿权，所欠税款并不优先于抵押权。但税收征收管理法规定，纳税人欠缴税款发生在纳税人以其财产设定抵押之前的，税收应当先于抵押权执行。法律上的冲突束缚了管理人的手脚，严重影响可用于清偿破产费用、共益债务、职工债权的资产，从而影响破产进程。
正是府院协调机制中存在诸多需要完善的问题，以中国政法大学李曙光教授为代表的破产法学界权威，从中国实际出发，认为我国破产法的实施离不开行政机关的支持，建议我国可以借鉴发达国家破产立法与行政实践经验，将府院联动协调机构常态化，尽快在国务院直属机构层面设立破产管理局负责破产方面的行政事务。以此突破破产中存在的融资、职工、税收、信用修复等瓶颈，打好法律政策的组合拳。
二、府院联动协调常态机构的权限
（一）破产管理局的五大功能
从发达国家经验来看，一般认为破产管理局有五项定位与功能，分别是：第一，破产管理局作为献策者，追踪破产法律制度实施并整理法律实施的实证数据以及依据；第二，破产管理局作为规则制定者，负责破产法律制度实施中操作规程的制定及为立法修改提供建议，推动法治建设；第三，破产管理局作为企业经营层的诚信监督者，追踪董监高落实公司法规定的诚信义务；第四，破产管理局作为公共管理人，为没有盈利或者较少盈利的破产失误，特别是为将来我国可能出现的个人破产事务提供义务性的管理人服务；第五，破产管理局作为管理人的监督管理机构，监督破产管理人，代替容易滋生腐败、没有效率的法院管理体制。
（二）破产管理局的权限认识
破产管理局的功能与权限本质上是一体两面。虽然上述功能已有较成熟的国际实践可供参考，但集中于行政管理层面，较少涉及府院联动层面的协调服务，缺乏对破产案件审理本身质量与效率提升的直接激励。笔者认为，应当将权限辐射至行政司法协调服务层面，与人民法院形成良性互动。而职权法定是现代法治的基本要素，就推动府院联动机制而言，破产管理局的权限应当在行政法规的层面予以固定。同时，权限设置应当注意以下问题：
1.提防行政力量越位救助。有学者从预算约束的角度分析认为，由于政策性软预算约束破坏了信用经济的正常运行，破坏良好的营商环境，导致了破产法作为市场机制硬预算约束的司法实践与立法预期存在较大差距。继而建议从外部杜绝政府失灵出发的政策性软预算约束，设立破产管理局来作为硬化破产清算程序的保障机制。但不得不警惕破产管理局作为政策性软预算约束的“屠龙者”成为“恶龙”的反转局面，这就需要严格限制破产管理局的权限。从依法行政的角度来说，法无授权不可为。破产管理局须做好破产工作“服务者”的角色，逾越法治红线意味着行政越权而干预司法框架内时常退出程序，从而扰乱正常的时常经济优胜劣汰机制，对信用经济的危害极大。
2.破产管理局的权限应当与破产法庭的权限有所区分。破产审判实践中，困扰法官的不是法律适用，而是无法可依的问题。而破产程序需要政府职能部门的协助，当政府职能部门协助审判的积极性不够，就需要破产法官来处理大量司法职能以外的事务性工作，从而严重影响破产审判的进度与质量。所以，破产法官应当回到自己的舞台，原理不属于司法职能的事务性工作。以机构的专业分工而言，破产管理局与破产法庭应当各司其职。
3.对于破产事务的行政司法协调工作的落实，破产管理局只能在现有破产制度框架下从技术上尽到最大的努力。通过顶层设计的修改，形成府院联动机制法律化、制度化从而保障常态化，始终是推动破产立法科学、破产实施优质高效的最终目标。特别是需要对重整后的主体地位作出明确规定，这一意义上是目前重整后企业需要府院联动机制处理的信用修复等协调难题的根源所在。破产管理局作为行政机关，其具有行政司法协调职能的依据是行政法规。而行政法规又需要在上位法不冲突的情形下，也就是在现有破产制度框架内明晰与收拢原各部门处理破产事务工作的权力与责任后才能使破产管理局发挥这一行政司法协调只能。虽然从长远看，破产法制及相关配套制度越完善，府院联动机制的能动性越少。但需要注意的是，暂且不从前述立法成本去考量这一切，从“纸面上的法”到“行动中的法”的过程也必然是一道难算的“法律实施经济账”。不可否认的是，以阶段性调整的意义而言，目前破产管理局的行政司法协调价值较高，何况如前所述其也不局限于这一项功能。
（三）破产管理局的行政司法协调职能
破产管理局作为府院联动协调机构常态化的存在，对于解决政府职能部门对破产案件的协助能动性不足、联席会议纪要解决破产实务工作的滞后性，赋予其行政司法协调职能能够在现有破产制度框架内发挥破产管理局在府院联动机制中的最大效用。
就事前行政司法协调职能来说，对于企业破产受理前的研判预警，实现政府信息资源与司法审执数据共享研判机制。政府职能部门具有在金融监管、社会保障、工商税务等方面天然的信息优势，掌握着大量企业的运营数据以及指标，故破产管理局可以将其整合，追踪破产法律的实施，且通过大数据技术的运用对企业运营状况及可能产生的社会衍生问题进行研判，辅助破产审判工作的顺利开展。破产管理局的介入与服务可以充分发挥期事前行政司法协调职能，大数据的分析能力可以有效识别企业的营运状况及可能产生的社会衍生问题。管理人调查收集破产企业信息，研判破产企业案件时，可以充分结合破产管理局提供的大数据，做到有的放矢，提升破产重整的成功率。
就事中事后的行政司法协调职能而言，破产管理局是府院联动协调机构常态化的体现，在破产重整整个阶段，一方面可以帮助管理人解决企业信用修复的难题。一些陷入破产原因但仍具有经营价值的企业在进入重整执行阶段时，这一企业在人民银行的征信系统、商业银行的信用评级需要得到当地政府管辖以外的银行上级部门支持。而破产管理局的存在就可以有效协调类似企业的信用修复，而非采用府院联动委托当地银行向上级“打招呼”。另一方面可以解决管理人在破产工作中遇到的流程问题。管理人通过配套地方政府的招商政策，助力破产财产的处置，破产管理局协调企业税务登记证变更等法定问题，既在法治的框架内维护了债权人的利益，也保证了优质资产在主体淘汰后，能够被快速盘活。
三、设立府院联动协调常态机构的重要意义
破产管理局作为“破产程序的看门狗”，为促进破产体系的完整和提高破产效率，保护所有债权人、股东和公众利益而努力。破产管理局独立于立法机关和司法机关，便于其作为政策的适格参谋者，又在法院之外提出破产法修改和完善建议，提供专业的决策参考。破产管理局工作的宗旨是促进破产法体系的效率，确保破产案件及时有效地解决，并实现破产法实施的不断严谨。美国破产管理局、英国破产管理署等机构均在各自国家的破产法实践中发挥着举足轻重的作用。
破产管理局又整理统计破产案件申请数量、列明破产案件的多种程序、刊登破产法改进报告、为社会公众提供破产案件查询服务等功能。我国可以考虑设立破产管理局作为国务院的直属机构，利用其统筹协调功能，在央行征信体系的基础上依托全国企业信用信息公示系统，对企业的信用链条进行全方位监控，对逃避破产程序的企业及时向社会公示，并移交报告工商行政管理部门或法院处理。破产管理局的设立势必对推进企业及时清理债权债务关系，扼制企业因“跑路”等情形引起的债务负担外部性问题有着积极的促进作用，同时，对管理人在履职过程中的困难也会起到积极作用。
四、结语
正如汉密尔顿所言：“司法权在构成国家权力体系的立法权、行政权合司法权中是最弱的一个权力。司法部门既无强制、又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”在调配、整合社会资源及社会动员等方面，司法权具有相当的局限性。破产审判中法院时常遇到的企业风险处置、资产变现、职工安置、税费减免、引入战略投资人、为企业提供政策帮扶等社会层面的行政事务问题。而府院联动协调机构的常态化正是充分发挥行政权的主动性与公共服务性特质，形成法院与政府职能部门相互借力与助力，在供给侧结构性改革中，形成“司法主导，行政保障，市场化处置”良性局面的必设机构。
参考文献：
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4.李曙光《破产法的转型：李曙光破产法文选》，法律出版社2013年版，第189-191页。
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7.单卫东：“优化府院联动机制 合力推进破产审判”，载《人民法院报》2018年5月31日。
8.See House Report No.989，95th Cong.，2d Sess.at 88(reprinted in 1978 U.S. Code Congressional & Admin. News at 5787，5963，6049).
9. 张守文：《政府与市场关系的法律调整》，《中国法学》2014年第5期。
10. 参见李曙光：《完善破产制度：推进供给侧结构性改革》，《中国法律评论》2016年第2期。
11.See Janis Sarra ，Widening the Insolvency Lens: The Treatment of Employee Claims， in Paul J.Omar， International Insolvency Law， Ashgate Publishing Limited，2010.p.312.
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