陶 冶:关于全民所有制企业的清算义务人及其责任

2019-11-13

全民所有制企业是指依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。全民所有制的概念早在1954年《宪法》中就有提及，“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种；国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制”。

全民所有制企业是指依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。全民所有制的概念早在1954年《宪法》中就有提及，“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种；国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制”。1975年《宪法》用“全民所有制”的概念替代了1954年《宪法》中“国家所有制”的概念。1988年《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称“《全民所有制企业法》”）颁布，明确了全民所有制企业的权利和义务。然而任何上层建筑都是服务于经济基础的，随着社会经济的改革与发展，全民所有制企业作为计划经济时代的产物，逐渐落后淘汰。2017年，国务院及各地政府出台了一些列的文件，要求完善国有企业法人治理结构，在2017年底前完成全民所有制企业的改制工作，标志着历时60多年的全民所有制企业走向消亡。在这一特殊类型的国有企业清退的过程中，由于其非公司，导致了适用法律的混乱，对于其能否适用公司强制清算的规定追究清算义务人的责任产生了争议。故笔者通过查阅相关资料，就全民所有制企业的法律适用、清算义务人及其责任作出分析，以供参考。
一、全民所有制企业的法律适用
目前，对于公司类强制清算案件适用的法律依据为《中华人民共和国公司法》及其相关司法解释以及最高人民法院的《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》。其中《最高人民法院关于适用<公司法>若干问题的规定（二）》中对于清算义务人及其责任做了详尽的规定。
但是以上规定都是针对公司制企业，对于非公司类的企业强制清算案件却没有直接的法律规定。为此，笔者翻阅《全民所有制企业法》中有关全民所有制企业强制清算的规定，具体包括：第十九条“企业由于下列原因之一终止：（一）违反法律、法规被责令撤销。（二）政府主管部门依照法律、法规的规定决定解散。（三）依法被宣告破产。（四）其他原因。”第二十条“企业合并、分立或者终止时，必须保护其财产，依法清理债权、债务。”第二十一条“企业的合并、分立、终止，以及经营范围等登记事项的变更，须经工商行政管理部门核准登记。”《全民所有制企业法》虽对企业强制清算有所提及，但均是较为笼统的、原则性的规定，并没有切实可行的规定。
既然针对全民所有制企业的特殊法对此类型企业的清算没有约定，那么针对企业法人清算的一般性规定，可以依据《中华人民共和国民法通则》（以下简称“《民法通则》”）与《中华人民共和国民法总则》（以下简称“《民法总则》”）中的相关条款。《民法总则》第七十条“法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算义务人应当及时组成清算组进行清算。法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。清算义务人未及时履行清算义务，造成损害的，应当承担民事责任；主管机关或者利害关系人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。”第七十一条“法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法的有关规定。”《民法通则》第四十七条“企业法人解散，应当成立清算组织，进行清算。企业法人被撤销、被宣告破产的，应当由主管机关或者人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织，进行清算。”以及《中华人民共和国企业法人登记管理条例（2019修订）》第三十二条“企业法人被吊销《企业法人营业执照》，登记主管机关应当收缴其公章，并将注销登记情况告知其开户银行，其债权债务由主管部门或者清算组织负责清理。”
由此，全民所有制企业进入破产清算程序后，其清算程序和清算组职权上可以参照适用公司法的有关规定，但是针对清算义务人等规定却没有规定可以直接参照适用。
二、关于全民所有制企业的清算义务人
对于公司类企业来说，《中华人民共和国公司法》及其司法解释规定了公司的清算义务人的范围，针对有限责任公司和股份有限公司有不同的组成，有限责任公司的清算义务人是股东与实际控制人；股份有限公司的清算义务人是董事、控股股东、实际控制人。但对于全民所有制企业的清算人来说，只能根据《民法总则》第七十条第二款规定，“法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。法律、行政法规另有规定的，依照其规定”来确定清算义务人的范围。那么全民所有制企业的执行机构与决策机构究竟是谁呢？
再回到《民法总则》与《全民所有制企业法》中，其中《民法总则》第八十一条，“营利法人应当设执行机构。执行机构行使召集权力机构会议，决定法人的经营计划和投资方案，决定法人内部管理机构的设置，以及法人章程规定的其他职权。执行机构为董事会或者执行董事的，董事长、执行董事或者经理按照法人章程的规定担任法定代表人；未设董事会或者执行董事的，法人章程规定的主要负责人为其执行机构和法定代表人。”《全民所有制企业法》第七条“企业实行厂长（经理）负责制。厂长依法行使职权，受法律保护。”第四十四条“厂长是企业的法定代表人。企业建立以厂长为首的生产经营管理系统。厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任。厂长领导企业的生产经营管理工作，行使下列职权：（一）依照法律和国务院规定，决定或者报请审查批准企业的各项计划。（二）决定企业行政机构的设置。（三）提请政府主管部门任免或者聘任、解聘副厂级行政领导干部。法律和国务院另有规定的除外。（四）任免或者聘任、解聘企业中层行政领导干部。法律另有规定的除外。（五）提出工资调整方案、奖金分配方案和重要的规章制度，提请职工代表大会审查同意。提出福利基金使用方案和其他有关职工生活福利的重大事项的建议，提请职工代表大会审议决定。（六）依法奖惩职工；提请政府主管部门奖惩副厂级行政领导干部。”虽然以上规定，对于全民所有制企业的执行机构究竟是何没有直接规定，但对于全民所有制企业来说，厂长负责企业的各方面管理与运营，与《民法总则》中关于执行机构的定义相符，应当可以说，厂长即是全民所有制企业的执行机构。
而关于全民所有制的决策机构，没有明确的定义。结合《全民所有制企业法》第五十四条规定“政府有关部门按照国家调节市场、市场引导企业的目标，为企业提供服务，并根据各自的职责，依照法律、法规的规定，对企业实行管理和监督。（一）制订、调整产业政策，指导企业制定发展规划。（二）为企业的经营决策提供咨询、信息。（三）协调企业与其他单位之间的关系。（四）维护企业正常的生产秩序，保护企业经营管理的国家财产不受侵犯。（五）逐步完善与企业有关的公共设施。”以及《中华人民共和国企业国有资产法》第三十一条“国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定。”笔者推测，由于全民所有制企业的重大决策均不能由其自行决定，而要报其上级主管机关（即出资人/政府有关部门），可以说，上级主管机关类似于全民所有制企业的决策机构。
综上所述，在没有明确规定的情况下，笔者推断全民所有制企业的清算义务人应当是指厂长和上级主管机关的成员。
三、关于全民所有制企业的清算义务人的责任范围
认定清算义务人的目的是为了确定清算义务人的责任，那么全民所有制企业的清算义务人是否需要像公司类强制清算案件中的清算义务人一样承担类似责任呢？
公司类强制清算案件中清算义务人的责任主要是指《最高人民法院关于适用<公司法>若干问题的规定（二）》第十八条至第二十条的规定承担的责任，具体需要清算义务人承担责任的情况有：1、未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失；2、怠于履行义务，导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算；3、在公司解散后，恶意处置公司财产给债权人造成损失，或者未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记；4、公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算；5、公司解散时，股东尚未缴纳的出资均应作为清算财产公司财产不足以清偿债务时；公司财产不足以清偿债务时，未缴出资股东以及公司设立时的其他股东或者发起人在未缴出资范围内对公司债务承担连带清偿责任的。
诚如前文所述，《民法总则》仅规定了全民所有制企业进入破产清算程序后，其清算程序和清算组职权上可以参照适用公司法的有关规定，但并没有提及清算义务人的范围及其责任也可以参照公司法的规定。同时，《民法总则》规定“清算义务人未及时履行清算义务，造成损害的，应当承担民事责任”，即在认定清算义务人赔偿清算责任时，除了应当考虑是否存在清算义务人应当作为而不作为的行为外，还需要损害的结果，以及暗含在内的债权人损失与清算义务人违反清算义务之间的因果关系。从法理上来看，这也符合侵权的法律关系基本构成要件。
笔者认为，《民法总则》将全民所有制企业的清算义务人所承担的责任与公司清算义务人的责任作区分是有一定道理的。其一，股东、实控人在公司中的地位是明显区别于厂长、上级主管机关的成员在全民所有制企业中的地位的，对于股东、实控人来说，其承担责任的前提是享受了权利，而对于全民所有制企业来说，国有资产是缺乏天然的利益主体的，既然全民所有制企业是全体人民的财产，那么对于厂长、上级主管机关的成员来说，只让其承担责任而缺少权利的享受是不公平的。其二，全民所有制企业是历史的产物，在全名所有制企业运营的时候并没有法律规定明确这些厂长、上级主管机关的成员需要承担的责任，而且在当时的时期，也很难预见这些风险，如果现在来追究当时他们的责任，违反了法不溯及既往的基本原则。其三，自1993年政企分开后，上级主管机关的成员对于全民所有制企业的参与是非常有限的，往往不会过多干涉企业的决策，而且不管是厂长还是上级主管机关成员的安排也不是其自行选择，他们本身也都是没有投资和经营的意愿的，而多是服从行政上的安排，如果仅因为行政性的批复而并非经营性的职权而要求其承担责任，也是不合理的。
对于全民所有制企业清算义务人的责任究竟能否适用《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》，在实践中有很多争议，因为这一条规定并未区强清企业是否为公司。笔者认为，不能依据该批复去追究全民所有制企业清算年义务人的责任。首先，该批复是针对贵州省高级人民法院《关于企业法人被吊销营业执照后，依法负有清算责任的人未向法院申请破产，债权人可否申请被吊销营业执照的企业破产的请示》(〔2007〕黔高民二破请字1号)的回复，该批复适用的范围是破产清算申请的情形。其次，该批复对全民所有制企业的上级主管机关成员、厂长是否属于批复中“债务人的有关人员”未予明确。最后，该批复对于“人民法院可依据有关法律规定追究其相应法律责任”以及“有关权利人起诉请求其承担相应民事责任的”中的“相应法律责任”、“相应民事责任”的性质和范围亦未明确，故对于追究厂长、上级主管机关成员的责任来说难以适用该规定。