2019-11-13
我国现行破产法的适用主体仅限于企业，但伴随企业破产所衍生的个人债务无法清偿之难题，成为法院执行过程中的痼疾。个人债务亟待一种科学的出清模式，社会对于个人破产制度的吁求也更加强烈。未来个人破产制度建设将为债务人提供债务清理途径，与个人信用体系同步搭建，对管理人工作提出新要求。管理人选任制度的完善、职权调查范围的拓宽以及破产管理人基金会的推广，将会助力管理人工作的进展，发挥破产管理人在个人破产中的关键作用。
2019年5月，浙江台州出台全国首个、专门针对个人债务清理的《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》。2019年7月，国家发改委等13个部门联合印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，这是我国首次明确提出将建立个人破产制度。2019年8月13日，温州市中级人民法院印发《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》，并对符合条件的案件启动清理程序。个人破产制度终于在我国破土而出，一种全新的个人债务清理机制即将全面运行。破产管理人制度也将紧跟其后，在此结合现行制度趋势及域外经验提出预设。
一、我国现行个人债务清理机制
市场经济的严酷生存规则对企业竞争力提出较高要求，破产企业股东的债务连带责任同样需要出清路径。浙江温州及台州的个人债务清理制度应运而生，目前的制度模式已在参照域外经验的基础上，发扬了中国特色，值得深入学习与研究、并由此管窥我国未来个人破产制度或个人债务清理机制之雏形。
（一）于执行程序中启动
执转破作为连接执行程序与破产程序的通道，已为企业执行不能提供化解方法，个人执行不能也将成为个人破产推行的突破点，浙江台州的《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》便是立足于此：“当债务人出现不能清偿债权原因且债务违约时间在一年以上并已进入执行程序，或经法院强制执行财产不足或无财产清偿全部债务时，可适用个人债务清理程序。但若被执行人存在因赌博、挥霍消费等不良负债、欺诈等规避执行的不诚信行为，将不再适用此程序。”执行部门与破产审判业务庭相连接，根据前者已送个人债务清理案件，经后者审查后参照企业破产法规定，对其启动执转破程序，立破字号审理并进行公告。
浙江温州的执行程序转个人债务集中清理程序则为被执行人设定更多可能，《温州市中级人民法院关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》第六条规定：“被执行人不能履行生效法律文书确定的金钱给付义务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力，且符合下列条件之一的，可以依照本意见启动执行程序转个人债务集中清理程序：
1.企业法人已进入破产程序或者已经破产，对该企业法人负保证责任的自然人；
2.因公司法人人格被否认而承担清偿责任的自然人；
3.对非法人组织的债务负清偿责任的自然人经营者；
4.因生活困难无力偿还债务的自然人；
5.其他自愿提出还款安排并征得全部申请执行人同意的自然人。
进入个人债务集中清理程序的被执行人，为债务清理申请人。”
相比于国外个人破产程序的启动可直接申请，我国现阶段个人债务清理制度发生于执行阶段。结合中国特色，个人债务清理程序的确应从执行阶段开始，由法院把控个人债务清理程序的启动，也是对社会经济秩序的平衡。
（二）引入管理人等基本破产制度
作为债务人与法院沟通的桥梁，管理人需要在执行程序查找财产的基础上，核查债务人财产、家庭状况，发布债权申报公告；引导完善个人债务集中清理方案；通过召开债权人会议，审查确认债权申报，审核债务人及其家庭的财产状况报告，现场质询债务人，并由债务人对清理方案进行表决。管理人对债务人一定时期内的财产和债权债务进行全面清算后，债务人无财产或财产不足清偿债务的，向法院提请裁定终结债务清理程序。
管理人的指定延续企业模式，如果个人债务清理程序启动与企业破产有关，则由企业法人破产案件的管理人担任债务清理管理人；其他个人债务集中清理案件的管理人，由人民法院从入选管理人名册的管理人中指定，或者经债权人、债务人协商一致由债权人会议推选的债权人代表自行组织清理，并履行债务清理管理人职责。相比于推选债权人代表作为管理人，由律师会计等组成的专业机构更能体现中立性，未来个人债务清理制度的全面推行，律师仍然发挥主要作用。
个人债务清理与企业破产的另一差异之处在于，在管理人报酬方面，企业可能拥有更具价值的资产以覆盖管理人的报酬比例。而个人债务清理，管理人无法从其资产中取得报酬。对此，浙江温州所探索的解决方式是：债务清理管理人的报酬和公告等必要费用在个人债务集中清理程序中未受清偿的部分，以财政专项补贴支付。
（三）拟定债务清理方案
试行个人债务清理制度探索出个人债务预清理模式，在人民法院受理之前，可以由政府相关部门牵头进行预清理，预清理期间，人民法院立“引调”案号，并进行法律指导和监督。
在为债务人预留生活必需开支后，个人债务集中清理方案以一次性清理为主要方式。债务人无财产或财产不足以清偿债务，且未来没有预期收入的，法院依法指定管理人，对债务人财产和债权债务进行全面、公平的清理和偿还；目前债务人财产不足以清偿债务，但未来有预期收入的，由法院指定管理人，对债务人与债权人之间的债权债务予以调整并达成分期还债计划，债务人按照计划执行。
（四）对债务人诚信提出高要求
个人破产制度的实现，对债务人的个人信用提出较高要求。需要债务人诚实地提交财产状况报告，待债务清理终结后，债务人还要完成执行退出宣誓。法院可对债务人作出行为保全令，对债务人在债务清理结束后一定期限内的相关行为和身份资格进行限制，债务人在诚信考验期内遵守保全令规定的，期满可回归正常生活、工作和社会活动。
债务人倘在债务清理期间通过擅离住所地、不配合债务清理；不提供相关财产资料、伪造债权债务材料或作虚假陈述逃避债务清理，将会受到民事制裁。转移、隐匿财产，逃避执行和债务清理，构成拒不执行判决、裁定罪的，将依法移送公安机关。同时，法院终结对债务人的债务清理程序，并对其恢复强制执行措施，防止债务人借债务清理程序逃避债务。
在这一过程中，管理人的积极配合必不可少，既要审慎核查债务人财产状况，又要对其偿债计划的履行及后续行为进行监督，与法院协作，平衡债权人利益。
二、破产管理人在域外个人破产制度中的地位与作用
破产管理人的法律地位直接反映管理人在执行职务过程中，管理、处分破产财产的权利来源以及管理人与法院、债权人与债务人之间的关系以及管理人的职责范围与定位。在个人破产制度中，同样强调发挥管理人的协调与监督职能，需要重视其地位，进行适当的权利分配。我国个人债务清理制度尚处于小范围适用阶段，管理人在个人破产制度中的地位及作用可以参考域外较为成熟的运行模式。
（一）破产管理人法律地位
关于破产管理人地位，域外存在两类学说：
1.代理说
代理说，源于私力救济。代理说将民法理论中的代理引入管理人理论中，认为管理人以被代理人的名义参与破产程序、执行职务代表被代理人的利益。
管理人可以根据所代表利益主体的不同，代理债务人、债权人，甚至共同代理债务人与债权人。依据代理说理论，管理人在破产程序中处理破产事务的法律后果归于其所代理对象，法律后果与管理人无关。管理人无论为诉讼行为还是非诉讼行为，最终利益归属当事人方，由此形成的法律关系无异于民事代理。
代理说的特点是管理人失去中立性，法律地位从属于被代理对象，在破产程序中处理事务容易有所倾斜，很难平衡债权人、债务人之间的利益。在个人破产的情景下，管理人更应实现平衡，以代理形式参与个人债务清理，并不符合现代破产法的价值取向。
2.职务说
职务说，认为在法律性质上破产程序属公法性质的强制执行程序，管理人的行为是一种公务行为，类似于执行机关的公务员。管理人虽然由人民法院遴选，但并不具备行政机关或司法机关的属性。管理人还能够以自己的名义参与民事诉讼，具有独立的诉讼实施权。管理人若有失职或违法行为，可能会被撤免，甚至需要承担法律责任。
我国现行破产法同样强调管理人的中立性与独立性。个人债务清理机制的破土，也是为了尽可能地在债权人与债务人之间形成一种利益平衡，管理人只有保持中立性，才能实现利益上的无关性，免受任何主体权利变更的影响。管理人的独立性则保证管理人能以自身名义行使权利，在接受法院指导与监督的前提下，独立进行民事活动。
（二）破产管理人职责
域外破产制度自始包含自然人与法人破产两类情景，在自然人破产中又将主体细分为消费者及农民等。不同法系国家设置个人破产启动条件的宽严程度不同，但同样强调管理人尤其是律师对全程的参与及作用。不同于企业破产，个人破产更强调管理人的协调与监督作用。
1.推动法院外债务和解
欧洲国家多采用法院外协商程序前置模式，相同的做法都是将咨询作为一个必经步骤或者咨询作为法院债务调整程序的前提条件。在美国，法院外的咨询程序和法院内的清算程序及重建程序主要都是由破产律师推进，综合各方利益，共同拟定清偿方案。未来个人债务清理制度全面推行，为节约司法资源，法院外债务和解同样重要。温州所推行的债务预清理机制也是试图将债务清理流程腾挪到法庭之外，为法院分担工作。
2.监督债务人履行还款计划
大陆法系与英美法系国家都为债务人设置了不同长度的偿债期。在多方协调确定债务人偿债计划后，债务人会进入“妥善行为期间”，降低消费水平、履行偿债义务。域外国家通过官方接管人、破产管理署等第三方机构对债务人进行定期管理与监督。不少学者认为我国也应建立此类官方机构，但结合国情，个人破产制度于我国初生，并且在相当长一段的时间内，债务人偿债情况还是应由管理人跟踪后向法院汇报。
三、我国特色破产管理人制度展望
个人债务清理机制已在我国特色法治环境下生根破土，破产管理人模式在未来也会随之变化。在此结合国内外的先进经验进行架构预设，以为管理人工作发展方向提供参考。
（一）建立科学的管理人选任制度
我国现行管理人选任制度以法院为主导，未来个人破产制度的推行，要在现有基础上，量化管理人的选任条件，减少管理人确定时的随意性。个人破产制度是给予“诚实而不幸”的债务人一个重获新生的机会，但债权人的合法权益也要得到充分考量。这就需要管理人具备较强的专业素质、公正执行职务。只有建立科学的管理人选任制度，明确管理人所应具备的基本资质，设定严格的考核程序，由债权人、债务人及法院共同选任管理人，才能保证债务人诚实高效地履行后续偿债计划。
（二）拓宽管理人职权调查范围
我国现行《破产法》中管理人可调查的事务范围和对象过于狭窄，管理人法定职责明显无法涵盖实际执行职务中应履行的职责。个人破产制度的推行，要对管理人调查权的范围进行扩展，将维护债务人财产、保护债权人利益等涉及破产案件相关的事项均纳入管理人调査权内。同样，我国破产立法要对被调查对象的范围进行扩大，只有这样才能真正使管理人的调查权获得充分实现。此外，如需对债务人拟定还款计划，债权人等各方的利益均与偿债息息相关，要充分考虑其权利和利益。增加债权人在偿债计划中的发言权和参与度，允许债权人等其他利益关系人对偿债计划发表意见，由管理人组织偿债计划的制定和监督。
（三）推广破产管理人援助基金会模式
个人破产不同于企业破产的另一关键点在于，破产个人所具备的偿债资产十分有限，我国首例个人债务集中清理案件中，债务人蔡某仅在其现就职的瑞安市某机械有限公司持有1%的股权（实际出资额5800元），另只有一辆已报废的摩托车及零星存款。现行个人债务清理模式下，管理人的报酬是由财政补贴。但在此不妨借鉴金陵管理人援助基金会的模式，江苏省南京市的这一先进做法，减轻了财政负担，提高了社会对于破产事务参与的积极性，保障管理人的权益，推动破产案件的高效解决。这一举措也为个人债务清理全面推广后的管理人报酬问题，提供了正面参考。
结语
个人债务清理机制作为我国个人破产制度的先导篇，已为化解社会矛盾、解决债务纠纷提供解决路径。管理人作为破产制度的重要参与者，将会随着变革更新自身专业能力，继续搭建法院与债务人、债权人之间的沟通桥梁，为建设中国特色破产管理人制度贡献力量。
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