2019-11-13
自2007年6月1日《中华人民共和国企业破产法》实施以来，破产管理人群体体系性的参照该法广泛参与破产司法实务，具体承担破产管理职责，业界对破产管理人法律地位及职权范围等多有探讨，实践中各地作法不一，本文就破产管理人职权范围的界定结合法律规定予以辨析。一、破产管理人的法律定性及角色定位《中华人民共和国企业破产法》第十三条规定，人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。这是管理人这一特殊主体在法
自2007年6月1日《中华人民共和国企业破产法》实施以来，破产管理人群体体系性的参照该法广泛参与破产司法实务，具体承担破产管理职责，业界对破产管理人法律地位及职权范围等多有探讨，实践中各地作法不一，本文就破产管理人职权范围的界定结合法律规定予以辨析。
一、破产管理人的法律定性及角色定位
《中华人民共和国企业破产法》第十三条规定，人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。这是管理人这一特殊主体在法律文件中的首次正式亮相。然在破产法及其他法律文件中，均未对破产管理人的准确概念及法律定性进行明确的规定或详细的解释。根据法学理论中对破产管理人制度起源的探究及现行法律文件中对破产管理人职权规定的剖析，通说认为破产管理人即为在破产案件中，在法院的指挥和监督下对破产企业资产负债进行梳理清算，接管破产财产并负责对其进行保管、清理、估价、处理和分配的专门机构，是破产程序中最重要的一个组织，具体管理破产中的各项事务。
根据《中华人民共和国企业破产法》第一条，破产法制定目的是“规范企业破产程序，公平清理债权债务、保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”，第二十二条管理人指定的规定“管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换”，第二十三条管理人执行职务的规定“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督”，第二十四条管理人机构选任的规定“管理人可以有有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得职业资格的人员担任管理人”，以上具体规定对管理人的角色定位均有不同角度的反映，也进一步说明管理人履职系受法院指定，依法执行职务，是有法定授权能相对独立履行职务的专业组织。作为在破产程序中具体管理各项事务的专门组织，破产管理人的履职应当具有规范性、独立性、专业性和中立性，管理人要能依法、公正执行职务。
二、破产管理人的职权范围
在2007年实施的《破产法》中，虽然只是笼统的提出了管理人的概念，而未对其进行明确具体的定性，但是通过具体的法律条款界定了管理人的职权范围。《中华人民共和国企业破产法》第二十五条列举式的明确了管理人需履行的九项职责。
（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料
依据该条规定，管理人接受指定后，需全面接管破产企业。接受的破产财产要包括破产人的有形和无形财产、动产和不动产、知识产权、对外的债权、对外投资等，印章、账簿、文书资料除一般的财务资料、营业执照等证照外，还应当包括债务人企业原进行营业活动的合同、业务档案资料，涉及诉讼仲裁的法律文件资料，企业人员人事档案材料以及企业日常经营管理中形成的股东会决议、会议纪要等材料。完成全面接管不仅是管理人的基本职权，也是破产管理工作得以顺利开展的基础、重要环节。作为管理人履职的首要任务，管理人有权要求并需主动要求债务人企业进行移交，如遇不配合的，可请求法院强制执行。
（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告
管理人接管债务人企业后，要对债务人财产状况进行全面调查，详细了解债务人财产种类、性质、数量、价值、现状、保存地点、权利负担等，核对债权人债权债务，并对调查的财产状况登记造册，向人民法院进行报告。
（三）决定债务人的内部管理事务
接管债务人企业后，管理人依据法律授权获得了对债务人内部管理事务的决策权，管理人需为破产程序的顺利开展及维持破产期间债务人企业必要的稳定承担内部管理职责。管理人需要对接工商、税务、社保等公共管理机构，依法申报纳税、办理年检、决定职工的劳动关系解除和社保转接等一系列事务。依据《破产法》第二十八条的规定，经人民法院许可可聘用必要的工作人员。
（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支
管理人有权根据破产管理工作的需要决定必要的开支，如安排支出债务人企业未注销前发生的日常开支，安排随时列支的破产费用，安排清偿共益债务等。管理人决定债务人开支时，应当依据《破产法》第27条“管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务”的规定，尽到善良管理的注意义务，确保各项开支的合理性和必要性，决定特殊及大额开支时应当审慎、严谨，并及时向人民法院进行报告，确保债权人及债务人利益不受损害。
（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业
依据《破产法》第二十六条之规定，在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或者停止债务人的营业，应当经人民法院许可。但管理人应当根据对所接管债务人企业营业状况的调查及债务人企业破产原因的综合判断，独立做出债务人是否应当继续经营的判断，并将该决定向人民法院进行报告，获得批准后执行。
（六）管理和处分债务人的财产
管理人接管债务人企业财产后，应当根据对债务人财产状况的调查制定财产管理方案，对破产财产予以妥善保护和管理，防止破产财产贬损。
管理人依据《破产法》第十六条之规定，有权要求债务人的债务人或财产持有人向管理人清偿债务或交付财产；依据《破产法》第十八条之规定，有权对破产申请受理前成立而债务人和对方当事人均未履行完毕的合同决定解除或者继续履行；依据《破产法》第十九条之规定，申请解除对债务人财产的保全措施；依据《破产法》第三十四条之规定，对在法定期限内涉及债务人财产的可撤销或无效行为，有权追回相应财产；依据《破产法》第三十五条之规定，有权要求债务人的尚未完全履行出资义务的出资人补足出资；依据《破产法》第三十六条之规定，有权追回债务人的董事、监事和高级管理人员利用职权从企业获取的非正常收入和侵占的企业财产；依据《破产法》第三十七条之规定，有权依法取回质物、留置物。
管理人还有权对需要估值的破产财产聘请专业机构进行评估，有权根据经债权人会议通过或人民法院裁定确认的《破产财产变价方案》适时主动变价出售破产财产，有权根据人民法院裁定确认的《破产财产分配方案》实施破产财产分配。
在处分债权人财产时，需要注意的是，依据《破产法》第六十九条之规定，管理人在实施涉及土地、房屋等不动产权益的转让，探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让，全部库存或者营业的转让，借款，设定财产担保，债权和有价证券的转让，履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同，放弃权利，担保物的取回，对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为时，在第一次债权人会议召开前需经人民法院许可，在第一次债权人会议召开后，应当报告债权人委员会。
（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序
债务人企业进入破产程序后，由依法指定的管理人接管了其财产，但债务人企业主体并未消失，其只是丧失了对自己名下破产财产的占有、支配和处分权，也丧失了对破产财产自行开展适当民事活动的权利。管理人作为在破产程序进行期间经法定授权具体管理破产中各项事务的专门机构，即取得了代表债务人企业参加诉讼、仲裁或其他法律程序的权利。
（八）提议召开债权人会议
第一次债权人会议由人民法院召集，以后的债权人会议，在人民法院认为必要时，或者管理人、债权人委员会、占债权总额四分之一以上的债权人向债权人会议主席提议时召开。管理应根据管理工作的需要，在必要时提议召开债权人会议。
（九）人民法院认为管理人应当履行的其他职责
综合以上法定的九项管理人职责，可以看出管理人的职权范围主要集中在破产管理事务性工作的具体实施和专业决策上。且在涉及决定债务人企业停止或继续经营、实施对债权人权益有重大影响的财产处分等行为时，均需获得人民法院许可或向债权人会议、债权人委员会报告。
而人民法院在破产案件中的权能则主要体现在对案件的法律性质整体把控及程序性决策方面，如决定是否受理、管理人指定、宣告破产、裁定重整或和解、裁定终结破产程序等。同时还拥有批准对破产程序及债权人利益有重大影响的单项事务的权利，如许可管理人停止或继续经营的决定，裁定确认债权，裁定确认破产财产变价方案、裁定确认破产财产分配方案等。除此之外，人民法院对破产管理的具体事务性工作及一般决策并不直接参与，主要起到听取管理人报告，监督督促管理人工作的作用。
在管理人承担具体工作职责时，应结合法律规定，并参考上述原则审慎履职，发挥主观能动性，既积极进取、不推诿责任，也不盲目冒进、越权决策。
三、破产程序中易混淆权责主体的几项事务
（一）已知债权人通知
《破产法》第十四条规定，人民法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，并予以公告。说明通知已知债权人的主体应当是人民法院。
在破产管理实践中，由于已知债权人的查明需要管理人的积极参与，部分有赖于管理人接管债务人企业后的调查了解，现实中通知方式多样，有管理人汇总已知债权人信息后报告人民法院由人民法院通知的，有人民法院向管理人提供以人民法院为通知主体的制式文件，由管理人根据查明的已知债权人清单发送法院通知的，也有管理人根据查明的已知债权人清单以管理人名义自行通知的。根据《破产法》以上规定，该项权能的实施主体应当明确是人民法院。故管理人在接管后应尽快完成已知债权人的清查，向人民法院提供已知债权人信息，协助人民法院全面履行通知义务。人民法院亦应当敦促管理人高效全面完成接管和前期清查工作，依法在法定时限内以自己名义通知已知债权人。
现实中已有案例，有债权人因未被依法通知影响受偿而起诉管理人未尽通知义务，要求承担赔偿责任，经查，已知债权人通知并非管理人法定义务而被驳回诉请。虽然最终未认定管理人的失职进而引发赔偿责任，但该问题应当引起广大法院及管理人的重视，在破产管理工作中要权责明确，依法履职，避免不必要的损失和纠纷。
同样由人民法院承担已知债权人通知责任的，还有《破产法》第一百零七条规定的，人民法院宣告债务人破产的，应当自裁定作出之日起十日内通知已知债权人。
（二）债权审查确认
《破产法》第四十八条规定，债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权；第五十七条规定，管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表；第五十八条规定，管理人编制的债权表应当提交第一次债权人会议核查，债务人、债权人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认；第六十一条第（一）项规定，债权人会议行使核查债权职权。以上规定明确了管理人对破产债权的审查系依职权的初步核算统计，编制成债权表后，还需要经债权人会议进行核查，核查无异议的由人民法院裁定确认，核查有异议的，向受理破产申请的人民法院提起诉讼裁决。可见，管理人对债权的审查并不起到最终的确认作用，确认债权人所申报债权最终金额的权利在人民法院，与债权人利益密切相关的破产财产分配所依据的债权额，即以人民法院裁定确认的债权额为准。
故此，在管理工作实践中，管理人要充分认知自身在债权审核中的职权和地位，与债权人进行有效的沟通，特别是在部分与债权人就债权性质认定、债权证据、债权金额上有较大意见分歧的债权审核时，要告知债权人债权审核的程序和针对其诉求的救济途径，告知其影响其核心利益的债权确认的阶段，避免过早的因矛盾的激化影响破产工作的整体进程，要善于利用程序在债权审查、核查、法院确认的逐个环节中与债权人充分交流，逐步达成共识，形成可被各方接受的一致意见。
四、关于破产管理人履职现状的思考和建议
虽然《破产法》施行已十年有余，管理人群体已广泛深入参与破产管理工作之中，但由于法律规定的局限性及破产案件司法实践中面临问题的多样性、复杂性，管理人作为一个新兴的法律概念和承担特殊法律权责的履职机构，仍然在不停的探索着自身的权能边界，不同的受案法院在案件处理过程中就管理人地位、权能的认知也在不断的探索和实践中逐步发展成熟。就目前而言，破产管理中管理人履职存在的主要问题仍然集中在两个方面，一是管理人主观能动性仍待加强，未能形成独立承担管理职责的意识，自主决策意识及管理能力不强，在法律授权的范围内，仍不能独立形成决策，事事请示法院给出意见，导致内部流转程序冗杂，效率低下，管理人存在的价值降低；二是受案法院不能放手管理人工作，在非程序性把控及重大事务决策上仍然坚持法院对破产一般事务性工作的直接参与，把本属于法院的监督管理职能放大到代替管理人经办具体破产管理事务，无疑也导致了效率的低下和影响管理人职能的发挥，对管理人的成长及案件的推进起到了负面作用。因此，笔者认为，在破产司法实践中，应当严格的参照法律规定，充分认知管理人与法院职责的区分，依法承担各自职责，把管理人制度落到实处，把管理人参与司法实践的价值充分发挥出来。管理人亦应完备知识体系，不断提高认识水平和管理技能，勇于承担法定职责，在权限范围内发挥管理人独立性，切实的主动履行管理职责，高效优质的承担破产管理工作。
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