2019-11-13
民办学校的发展不仅分担了国家的教育负担，更为国家培养和输出了一批实用性人才。但在社会主义市场经济的作用之下，民办学校之间激烈的竞争、优胜劣汰势必存在，2017年发布的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》指出要健全民办教育的退出机制，2016年发布的《民办教育促进法》关于民办学校破产退出尚无明确具体的规定。
民办学校的发展不仅分担了国家的教育负担，更为国家培养和输出了一批实用性人才。但在社会主义市场经济的作用之下，民办学校之间激烈的竞争、优胜劣汰势必存在，2017年发布的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》指出要健全民办教育的退出机制，2016年发布的《民办教育促进法》关于民办学校破产退出尚无明确具体的规定。因此，本文拟通过对民办学校法律的探讨，结合《民办教育促进法》与《企业破产法》，以实践为基础，探寻民办学校破产退出之路。
民办学校适用破产制度的基础
《民办教育促进法》第8章规定了民办学校的终止，但就民办学校的破产相关问题未作出明确规定。《企业破产法》适用对象为企业，根据《民办教育促进法》审批设立的民办学校的则多登记为民办非企业单位。因此，在解决民办学校适用破产时遇到的问题时，首先需要解决的是民办学校能否破产。
民办学校法律地位
民办学校具备法人资格，属于公益性事业，《民办教育促进法》已明确规定，且理论及实践对此均无异议。根据民政部、教育部2001年发布的《教育类民办非企业单位登记办法》第2条：“本办法所称的教育类民办非企业单位，主要指：经县级以上地方人民政府和县级以上地方人民政府教育行政部门审批设立的，由企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，利用国家非财政性教育经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。”实践中多将民办学校登记为非企业法人。
《民法通则》第3章将法人分为：企业法人和非企业法人，非企业法人包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人。《民法总则》将法人分为：营利性法人与非营利性法人；第76条将营利性法人分为：有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人；第86条将非营利性法人分为：事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。无论依据何种分类，民办学校必然不在企业法人之列，且均不能涵盖民办学校的法人属性。
破产能力是指债务人能够适用破产程序解决债务问题的资格，这种资格来源于破产法的特别规定。我国的破产法是《企业破产法》，即为了规范企业的破产程序而存在的法律。在此意义上，由于民办学校不属于企业法人的范畴，看似不具备破产能力，不可破产。这也解释了为什么遵义县中山中学在2008年终止之后，四年内一直处于无法处置的状态。
民办学校的破产能力
法律依据
《民法总则》第68条规定了法人终止的原因：解散、破产及其他；第73条规定法人经破产清算并注销登记后终止。法人根据《民法总则》第57条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”《民办教育促进法》第10条第3款也规定：“民办学校应当具备法人资格。”民办学校有独立的财产，独立的人格属于法人范畴，当然适用《民法总则》第68条及73条的规定，即民办学校可因破产而终止，民办学校有破产能力。
2007年《企业破产法》第135条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”表明即使非企业法人，在进行破产清算的时候，亦可以参照《企业破产法》程序规定，从侧面表明即使为非企业法人，也可进入破产程序清算，破产程序并非企业法人专有程序，破产能力亦非企业法人独有。2010年发布的《最高人民法院关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》规定：“依照《中华人民共和国民办教育促进法》第9条批准设立的民办学校因资不抵债无法继续办学被终止，当事人依照《中华人民共和国民办教育促进法》第58条第2款规定向人民法院申请清算的，人民法院应当依法受理。人民法院组织民办学校破产清算，参照适用《中华人民共和国企业破产法》规定的程序……”2002年《民办教育促进法》第58条第2款规定：“民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”此条款规定的是民办学校因破产而终止的情形，即表明民办学校基于资不抵债而破产无法继续办学终止的，进入破产清算，由法院主持，相关清算程序参照适用《企业破产法》。
实践依据
针对2008年8月经教育部批准终止办学遵义县中山中学迟迟无法清算的状态，最高人民法院2010年发布《最高人民法院关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》规定：“依照《中华人民共和国民办教育促进法》第59条规定的顺序清偿。”江苏高院《破产案件审理指南（2017修订版）》在“破产能力”中，明确承认了民办学校的破产能力。另，在2012年发布的《最高人民法院关于个人独资企业清算是否可以参照适用企业破产法规定的破产清算程序的批复》规定：“根据《中华人民共和国企业破产法》第一百三十五条的规定，在个人独资企业不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的情况下，可以参照适用企业破产清算程序进行。”，类似的还有合伙企业、农民专业合作社，也从侧面印证了破产程序并不是为企业所独有。
总结
关于破产法适用范围有两种立法例，一是商人破产主义，认为破产仅适用于商人（含自然人与法人），如：意大利、比利时、法国（1967年以前）；二是一般破产主义，认为破产法适用于不能偿还债务的所有债务人，如：美国、德国、日本等。破产法是规定在债务人丧失清偿能力时，法院强制对其全部财产清算分配、公平清偿债权人，或通过债权人与债务人会议达成和解协议清偿债务，或进行企业重整，避免债务人破产的法律规范的总称，是清理债权债务法律关系的法律机制。我国破产法的适用近似于商人破产，仅适用于企业法人，然而在现阶段这样的限制已经无法满足社会发展的需要，所以最终需以折中方式在《企业破产法》增加第135条规定，允许企业法人以外的组织，在出现破产原因的情况下，参照适用进行债务清理。
笔者认为当债务人出现破产法所规定的原因无法继续运营或存续，则当然性的具备破产能力，理应适用破产法。而由于我国目前的破产法为《企业破产法》仅限于企业法人，无疑限制了其他非企业法人的因破产清偿的权利，虽然可参照适用，但《企业破产法》归根结底还是以企业法人为基础衍生出来的法律，普遍适用于企业法人，如本文涉及的民办学校，基于其公益性特征，个人合伙的无限连带责任无法通过《企业破产法》得到妥善解决。就民办学校而言，首先应在相关法律中明确承认民办学校的破产退出，否则民办学校的破产将会一直处于司法解释承认，而法律层面上无法可依的尴尬境地。
民办学校破产程序研究
民办学校拥有破产能力，根据最高人民法院的司法解释，破产相关程序参照使用《企业破产法》。民办学校具有公益属性，涉及利益范围较企业法人更为宽泛，不能生搬硬套《企业破产法》关于破产程序的规定，《民办教育促进法》与《企业破产法》之间衔接尚有断点，为了更好的规范民办学校退出之机制，笔者拟以《企业破产法》为基础，梳理出民办学校破产退出在适用我国破产法的注意点与区别。
民办学校破产程序的申请
破产申请的原因
破产原因是适用破产程序所依据的特定法律事实，属于破产程序开始的实质要件。破产原因，称破产界限，是指法院据以对债务人开始破产程序或者宣告债务人破产的依据。根据《民办教育促进法》第58条第2款规定：“民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审计机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”该款第一点规定了因章程而终止；第二点规定了民办学校因行政行为而终止；第三最规定了民办学校因破产而终止。资不抵债无法继续办学的而终止的，较企业破产的原因更为狭窄。关于“因资不抵债无法继续办学的而终止的”《民办教育促进法》未做出规定，因此在理解民办学校破产原因的时候需结合《企业破产法》。
对《民办教育法》第58条第2款法院清算的理解
根据该款规定，民办学校破产原因应同时具备以下几个要素：第一，民办学校资不抵债；第二，民办学校无法继续办学；第三，二者之间有因果关系；第四，民办学校已终止。第三点要素无疑极大的缩小了民办学校破产的原因，在这样的前提下，因办学资质到期无法继续办学，同时资不抵债的，便无法进行破产清算。只能根据58条第2款规定的其他进行清算，明显是不合理的。
破产的目的在于保护债权合法权益、挽救或救济债务人以及维护社会主义市场经济秩序。极度缩小民办学校破产原因，限制民办学校进入破产清算程序，显然不符合破产法的立法目的，更不符合《民办教育促进法》的立法宗旨。综上，笔者认为，关于民办学校破产原因，就58条第2款民办学校破产原因，宜理解为：第一，民办学校资不抵债；第二，民办学校无法继续办学；第三，民办学校终止。
民办学校“资不抵债”的认定
关于“资不抵债”的规定，《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》均未做出规定，根据最高法的司法解释，参照适用《企业破产法》，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（一）》（以下简称《破产法司法解释（一）》）第3条规定：“债务人的资产负债表，或者审计报告、资产评估报告等显示其全部资产不足以偿付全部负债的，人民法院应当认定债务人资产不足以清偿全部债务……”显然，《企业破产法》意义上的“资不抵债”的着眼点是资债比例关系，对债务人偿还能力的考察仅仅关注实有财产，不考虑信用、能力等可能偿还的因素，债务计算时，也不考虑是否到期，均纳入负债总额之中。但值得注意的是，《企业破产法》第2条将“资不抵债”作为破产原因的前提是“不能清偿到期债务”。若直接按照《破产法司法解释（一）》对民办学校破产的“资不抵债”进行释义，无疑扩大了民办学校可破产的范围，与现阶段教育改革和发展规划不符。
资不抵债不必然会引起民办学校的破产。民办学校是具有公益性的组织，国家大力支持民办教育，健全公共财政对民办教育的扶持政策，县级以上政府设立专项资金，用于民办学校。如，《民办教育促进法实施条例》41条规定：“县级以上人民政府根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。”另，在2018年发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订条例）》（送审稿）新增：“鼓励具备条件的地方利用社会力量设立民办教育发展基金会或者专项基金，用于维护办学秩序、防范办学风险……”基于民办教育的公益性，民办学校可获得国家财政的支持，可获得社会力量的帮助，若根据《企业破产法解释（一）》的规定，仅以资债比例来判断民办学校是否能进入破产程序，明显缺乏合理性。
笔者认为对民办学校破产原因的“资不抵债”的认定，应做狭义解释，应同时以《企业破产法》“不能清偿到期债务”为前提。
民办学校的“终止”的认定
民办学校“终止”的适用情形的认定，《民办教育促进法》第56条规定了三种情况，即经审批机关批准根据学校章程规定要求终止；吊销办学许可证而终止；被有关机关撤销而终止。《民法总则》第68条规定，：“有下列原因之一并依法完成清算、注销登记的，法人终止：（一）法人解散；（二）法人被宣告破产；（三）法律规定的其他原因。法人终止，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定。”《民法总则》是由人民代表大会发布的，《民办教育促进法》是由人民代表大会常委会发布的，根据上位法优于下位法的原则，《民法总则》的规定则优先适用，且民办学校还有可能基于其他原因而终止，如合并、分立等，因此笔者认为民办学校的终止情形不宜做封闭规定，应结合《民法总则》的规定，增加：法律规定的其他情形。
《民办教育促进法》仅规定了民办学校终止的适用情形，对民办学校“终止”的认定主体并未作出规定。对此，实践中有两种观点：一种认为民办学校终止的认定由法院作出，另一种观点认为民办学校的终止由行政审批机关认定。笔者赞同第二种观点，民办学校的审批机关民办学校的设立以及终止的程序相对熟悉，且对民办学校具有监督的义务。另，《中华人民共和国高等教育法》第29条规定：“设立实施本科及以上教育的高等学校，由国务院教育行政部门审批；高等学校和其他高等教育机构分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项，由本条第一款规定的审批机关审批。”《民办教育促进法实施条例》第33条规定：“民办学校终止的，由审批机关收回办学许可证，通知登机机关，并予以公告。”结合教育部行政许可事项清单第“02001”项：“实施本科及以上教育的高等学校（含独立学院、民办高校）的设立、分立、合并、变更和终止审批”海南省教育厅在2014年也明确提出民办学校的终止是需要审批的。教育部的《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4027号（教育类397号）提案答复的函》（教提案〔2017〕第173号）指出：“在规范事前审批的同时，更加注重事中事后监管，将监管细化到民办学校的准入、设立、登记、办学、变更、终止、退出全过程，确保能及时发现和纠正问题。”结合我国的立法与司法实践，笔者认为民办学校的“终止”认定的主体应为审批机关。
破产申请的主体
根据《企业破产法》规定，我国破产法在破产程序启动即破产案件受理问题上，目前采取申请主义原则，人民法院应当依据当事人等人的申请，启动破产程序。因此，就民办学校破产启动程序上，笔者认为适用申请主义原则，即由破产申请权人向法院做出请求宣告债务人破产的意思表示，行使破产请求权。参照《企业破产法》第7条规定，有权申请民办学校破产的一共有三类人：债务人、债权人以及企业负有清算的责任人。
债务人
债务人在不能清偿债务或者有可能陷入不能清偿债务的财务状态时，有权申请进入破产程序。民办学校作为债务人具备法人资格，享有法人财产权，资不抵债且无法继续办学的而终止的，有权申请破产。民办学校破产申请权的行使主体为学校理事会或者董事会。民办学校作为债务人申请破产，除了要求民办学校在具有破产原因之外，还应当有民办学校的的权力机构即学校理事会或者董事会依法作出关于破产申请的决议。
学校作为民办学校的债务人申请民办学校破产是毋庸置疑的，但是根据《民办教育促进法》第56条第1项规定，民办学校的终止需要审批机关的批准，那么审批机关可否基于此代为行使民办学校破产申请权？笔者认为是不适合的，行政审批的目的是为了规范民办学校进入社会主义市场的，民办学校一旦设立，即具有独立的人格，行政审批机关作为监督者的角色而存在。而且行政审批主体是国家行政机关，行使的是公权力。民办学校破产的目的在于解决债权债务人之间的纠纷，属于私权的范畴。行政机关权力的过于扩大，一方面属于公权干涉私权，容易造成权力的滥用；另一方面，行政权的来源于宪法法律的规定，法无规定不可为，《民办教育促进法》仅赋予了审批机关审批的权力，并未赋予其代替民办学校行使其他实体性的权利，因此审批机关无权就民办学校代为行使申请破产的权利。
债权人
按照现行破产法的规定，企业不能清偿到期债务，债权人即可向法院申请破产。债权人只需证明债务人不能清偿到期债务即可，至于什么原因导致的不能清偿到期债务的无需由债权人举证。民办学校参照适用企业破产法规定时，需考虑一下几个问题：
企业债权人的范围是否完全适用于民办学校的债权人？虽然二者破产的目的均为处理法人的债权债务关系，但是二者涉及的利益不同，相较于企业法人，民办学校破产程序中涉及的主体更为宽泛，波及范围更广。民办学校具有公益属性，民办学校的破产会涉及到学生的受教育权，如果不对债权人加以限制，一旦债权到期，学校未做清偿，有关债权人就有权作为破产申请的债权人向法院申请破产，显然是不合理的。除此之外，民办学校的债权人多为贷款银行、建筑商等，更多关注的是能通过什么方式能最快、最大程度的实现债权，并不关心学生的教育、社会公益等，若毫无限制的将他们纳入破产债权人的范畴，必然会带来许多问题。综上，笔者认为对于破产申请债权人不能完全等同于企业破产中的债权人，应保持审慎的态度。此外还应尽快建立民办学校的财产权制度，在产权清晰、明确的前提之下，完善民办学校债权人的资格审查制度、民办学校破产风险评估制度以及恶意申请民办学校的惩罚性赔偿制度。
民办学校的学生以及教职工是否属于债权人的范围？笔者认为属于债权人的范围，若民办学校的学生、教职工与学校之间存在借贷关系，当学校到期未能还款时，学生、老师作为民办学校的债权人的资格是毋庸置疑的；若民办学校无法继续办学，学生可因已交的学费成为民办学校的债权人、教职工是可因为学校拖欠工资，而成为民办学校的债权人。但是民办学校的学生学费及教职工工资以个体为单位申报债权的，所涉债权数额极有可能会非常小，结合上文提及的对申报债权人的审慎原则。笔者认为，学生或教职工，首先可以以集体的方式进行债权申报；其次，可以向有关监督管理部门反映情况。
负有清算的责任人
《企业破产法》第7条第3款规定：“企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》应清算而未清算的情形下依法富有启动清算程序的清算义务人即有限责任公司全体股东或者股份有限公司董事和控股股东。（1）清算组（2）董事或控股股东。
因此，民办学校的负有清算责任人即清算责任人也具有破产申请权。
《民办教育促进法》第58条第2项规定：“被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算”。因此，民办学校破产参照适用《企业破产法》时还需注意一特别的主体：“审批机关”，可作为破产清算人而有权向人民法院申请破产。
民办学校破产清算程序的受理
《民办教育促进法》第53条第1款规定：“民办学校的分立、合并，在进行财务清算后，由学校理事会或董事会报审批机关批准。”有学者据此提出，根据举轻以明重的原则，民办学校的终止由行政审批机关批准，所以民办学校的破产应同时以审批机关的同意为前提。
民办学校具备法人资格，享有法人的财产权，法律保护民办学校作为独立法人应享有的合法权益。同时，鉴于民办学校的公益属性，因此行政机关对民办学校予以监管：设立前审批，终止后监督。笔者认为，当民办学校满足资不抵债、无法继续办学、终止的，即可进入破产程序。实践中，民办学校申请终止的申请书包含：董事会或理事会的申请以及会议纪要（应有2/3以上董事或理事成员同意通过）；学校财务清算报告；在校生安置方案；有债务的还应有清偿方案。因此行政机关就民办学校终止的审批是实质性的审批，已经对民办学校尽到了监管的义务。至于是否进入破产程序，属于私权的范畴，是债权人、债务人以及清算人的权利，公权不宜过分干预。
综上，法院在受理民办学校的破产案件时，只需考虑的是民办学校是否满足了资不抵债、无法继续办学、终止，以及有适格主体的申请，不宜随意扩大公权范围设立民办学校破产的行政前置程序。
民办学校破产程序的清算
破产清算主体
《民办教育促进法》第58条第1款规定：“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。”第2款规定：“民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学的而被终止的，由人民法院清算。”据此可得出以下两点，：第一第58条规定的清算不只是破产清算，第二基于破产原因清算的主体为法院。那么带来的问题是，民办学校基于章程解散后或者被有关机关撤销后，发现民办学校资不抵债的时，进入破产程序的，民办学校的清算或者审批机关清算的效力如何？是否需要重新由法院组织清算？
笔者认为法院有必要重新清算，因为民办学校解散后或者被依法撤销后与进入破产清算程序会有时间差，如遵义县中山中学终止4年才进行了破产清算，在这样的情况下，一般而言资产会有所贬值（也有可能增值）；在没有时间差的情况下，民办学校自己进行清算的解散的，为了防止民办学校恶意逃债法院还是有必要进行破产清算的；没有时间差的情况下对于审批机已关作为主体清算的，法院还是应该进行一次破产清算，同时基于审批机关之前对清算工作的准备，法院主持下进行的清算可以在之前工作的基础下进行，不一定会造成多大的资源的浪费。另，由于民办学校牵涉的主体众多，涉及的利益也往往是巨大的，因此法院就此类案件的审理势必慎之又慎，一方面对处于僵尸状态的民办学校要即时清理，对不符合破产要素的民办学校的破产申请当然是予以拒绝。
范围
民办学校的破产范围参照适用《企业破产法》，需注意的是学生的学费以及国家资助等也应当一并定做民办学校的资产一并处置。《民办教育促进法实施条例》第5条第2款规定：“国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。”这些费用是用于学校的，而民办学校的财产独立于举办人，属于民办学校作为独立法人的财产，当然也属于民办学校清算的范围。
顺序
清偿顺序是民办学校破产清算的重点，《民办教育促进法》第59条第1款规定：“对民办学校的财产按照下列顺序清偿：（一）应退受教育者学费、杂费和其他费用；（二）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；（三）偿还其他债务。”与《企业破产法》第113条规定的企业破产顺序有所区别，因此，民办学校适用《企业破产法》规定时，需注意二者之间的衔接。笔者认为《民办教育促进法》以及《企业破产法》均由全国人民代表大会常委会，就民办学校破产清算而言，《民办教育促进法》属于特别规定，根据《立法法》特别法优于一般法的规定，应先按照《民办教育促进法》的规定，其他的财产再按照《企业破产法》相关的规定。
《民办教育促进法》第59条第2款规定：“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。”首先，需明确的一个问题是民办学校破产清算的要素之一为：资不抵债，因此民办学校进入破产清算程序后，原则上没有剩余财产的。当然教育用地或其他资产，基于政策或者其他原因有剩余的，对于这类剩余财产的分配笔者认为，营利性民办学校根据《公司法》第187条规定，将剩余财产按照出资比例分配是没有疑问的，问题是非营利性民办学校的剩余财产有谁收取并加之以利用？结合《民办教育促进法实施条例》第5章民办学校的资产与财务管理，以及第6章管理与监督，可知，教育行政部门、人力资源社会保障行政部门对民办学校具有监督和管理的责任。所以，笔者认为，就非营利性民办学校破产清算之后的剩余财产应设有专门账户，由教育行政部门或者人力资源部门监管。
民办学校破产的实体性制度
破产别除权该如何行使？
别除权是指债权人因其财产权舍友无权担保或向右法定特别优先权，而在破产程序中就债务人特定财产享有优先受偿的权利。《企业破产法》第109条规定：“对破产人的特定财产享有担保的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。”对破产人的特定财产享有的担保权包括约定担保权和法定担保权，特别优先权属于法定担保权。企业破产法规定的别除权适用于民办学校时，是否可以突破清偿顺序的限制？
据此，首先《中华人民共和国担保法》第37条第3项的规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。因此，在民办学校清算案件中一般不存在抵押权人合法主张抵押权的情形。但不能排除质押权人和留置权人合法主张担保物权的情况。其次，就是否可以突破清偿顺序的问题，笔者认为由于《民办教育促进法》并未作出规定，因此可以参照适用《企业破产法》第132条规定之别除权例外，民办学校的别除权是可以被突破的。
民办学校破产后学生权益如何保障？
《民办教育促进法》第57条规定：“民办学校终止时，应当妥善安置在校学生，实施义务教育的民办学校终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。”无论民办学校基于何种原因终止的，相关审批部门、监管部门都应该做好善后工作，保证学生的受教育权。如前文所述，民办学校的终止的认定主体为审批机关，审批机关应要求民办学校提供学生安置的详细方案，且作为民办学校的审批机关也应提前做好准备。对学生的安置，主要考虑的是在校生，在校生的安置需要区分义务教育与非义务教育。对于已经毕业的学生，笔者认为不存在安置的问题，问题在于已经毕业的学生的学历认可问题。
对于属于义务教育的在校生如何安置的问题，笔者认为，根据《义务教育法》第7条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”、第42条规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。……
国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。”，政府有安置的义务，结合《民办教育促进法》57条以及第49条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”笔者认为对于在校属于义务教育阶段的学生的安置的问题，应由政府主导、教育行政部门协助解决。
对于非义务教育的在校生，受教育权是公民的基本权利，是《宪法》赋予每个人的权利，不区分是否为义务教育，《民办教育促进法实施条例》第29条第2款规定规定：“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待、参加先进评选、医疗保险等方面，享有与同级同类公办学校的受教育者同等的权利。”对于在校非义务教育的学生的受教育权肯定是要保障的。根据《民办教育促进法》对此并未作出强制规定，结合《教育法》第14条：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。”教育行政部门领导管理教育工作。据此，笔者认为对于不属于义务教育的在校生应由教育行政部门出面予以协调其至同一行政区域（原则上）办学层次相近的民办学校，对于在校生已修完的课程，获得的学分以及证书等等均予以认可。
对于已经毕业的民办学校的学生，根据《民办教育促进法》第25条规定：“民办学校可以根据国家有关规定对招收的学生颁发学历、结业或者培训合格证书。对接受职业技能培训的学生可以发国家职业资格证书。”第30条规定：“实施高等学历教育的民办学校符合学位授予条件的……可以获得相应的学位。”笔者认为，毕业者拿到的学历为国家认可的，已为行政机关确认，学校进入破产清算不影响毕业生学历的效力。
另外，为了更好的安置在校学生以及其他的程序的善后，除了政府部门的出面，还应借助社会力量做好风险防控工作。值得注意的是，2018年公布的《民办教育促进法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）针对该问题，在草案中增加了应措施，如第56条规定：“县级以上人民政府根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。鼓励具备条件的地方利用社会力量设立民办教育发展基金会或者专项基金，用于维护办学秩序、防范办学风险、保护举办者、教职工和受教育者权益。”第59条第1款规定：“鼓励、支持保险机构设立适合民办学校的保险产品，探索建立行业互助保险等机制，为民办学校重大事故处理终止善后、教职工权益保障等事项提供风险保障。”
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