2019-11-13
破产行为是一项复杂的社会实践活动，追求利益最大化、保障社会公平、程序公正一直以来是破产管理人追求的目标。对于开展破产清算工作的主体，如何最大限度发挥其效用，监督破产管理人工作也是整个破产制度设计需要深入研究的课题。本文从域外视角为切入点，以英美法系和大陆法系两条线展开破产管理人监督制度分析，对比得出我国破产管理人监督制度中存在破产管理人准入资格制度缺乏、行政机构监督设计缺失、债权人委员会监督流于形式等问题，结合域外有益经验予以补充完善，以期保障破产管理人能够更加勤勉尽责、忠实履职和整个破产程序的顺利推进。
《企业破产法》出台后，其内容在理念和制度方面的创新和突破都值得称赞，破产管理人制度便是其中之一。破产法在第三章中详细规定了管理人制度，包括管理人的指定、义务、任职资格以及职责等方面的具体内容，使得我国破产法实施体系框架主体结构更加清晰，毫无疑问，破产管理人制度的构建既是对先前破产清算组制度的一次重大革新，也是在与国际破产制度接轨的良好开端。
现破产法实施已有十余年，无数破产管理人团队在探索实践中不断吸取教训、总结经验，探索破产实践过程中的棘手问题处理，至今已有三部破产法司法解释出台则是最好的印证。实现破产程序中管理主体的市场化与专业化运作目标一直是破产管理人制度设立的初衷，如何更加完善破产管理人权利制衡机制也是破产实践中不可或缺的重要内容。
本文主要研究切入点为《企业破产法》中关于破产管理人监督方面所存在的问题，诸如资格监督不健全、监督机制不完善、债权人监督流于形式等现实问题，此类现实问题之所以产生是源于破产管理人监督制度设计上存在的缺陷，制度设计上存在的缺陷所带来的弊端短期内不会显示出来，但一定会对破产实践工作产生长期影响，成为制约破产管理人制度发挥功效的瓶颈之一，笔者通过比较法视角研究英美国家相关方面制度设计的框架体系，对构建我国破产管理人监督制衡机制进行探讨，以期对我国破产法的完善有所裨益。
破产管理人监督制度及其主要内容
破产管理人监督制度的概念
人民法院在受理破产申请后，会以特定方式选出一个专门机构（个人），在整个破产程序中全面接管债务人企业，并对接管后破产企业的保管、清理、估价、处理、分配以及其他破产事务独立负责的进行管理，在破产上称之为“管理人”。
破产管理人能否依法公正、勤勉忠实履行其职责，准确把握破产企业相关复杂法律问题处理，是保证破产程序能否顺利进行的关键所在。因此，破产管理人的工作尤为重要，“权利的扩张必定要有权利的制约”，故如何监督破产管理人的工作也是必不可少的环节。
监督，即检查、督促之意，“监”是手段，“督”为目的。作为管理系统中的一个子系统，监督的目的不仅仅只是为了防止和追究违反制度、法律等犯罪行为，其最终目的是督促人们尽到自己的责任、义务。破产管理人监督制度，是围绕破产管理人如何构建监督机制、如何确立监督方式、如何制定监督内容等一系列相关制度的总称。在破产清算过程中，破产管理人的任何行为都可能牵扯到全体债权人的利益，因此建立破产管理人监督制度以保证破产清算工作中破产管理人执行职务的客观性和公正性尤为重要。鉴于此，重视破产管理人的监督制度是各国破产实践过程中十分重视的一项内容。
破产管理人监督制度的主要内容
严格来说，破产管理人监督制度的主要内容分为三个部分：监督体制、监督方式、监督内容，下面笔者将从以下三个方面做具体分析：
监督体制
监督体制，是指为监督实施某一工作而形成的全方面的监督管理机制，以保证工作开展达到预定效果的工作机制。在破产管理人工作中形成的监督机制，则是围绕监督破产管理人开展破产清算工作所形成的外部主体方面的体系和制度。一般来说，我国所形成的监督机制主要集中在法院为核心的，对破产管理人工作具有全面的控制权和否认权，除此之外，综合各国构建的监督体制，还形成了包括债权人会议、破产监督人、政府监督机构、行业协会等多方面的监督体系。
监督方式
通常来说，监督方式的形成离不开监督内容。纵观各国立法，不同的监督内容和监督标准划分出不同的监督方式。具体来说，根据破产管理人行为是否已经造成实质伤害的后果为划分依据，可以分成事前监督和事后监督：事前监督既是指对破产管理人工作中的行为进行监督，还未造成任何的实质性伤害后果即介入的监督方式；事后监督是指破产管理人的行为已经造成实质性损害结果，依法追究法律责任并赔偿损失的时候再介入的监督方式。根据监督的主体是来自于破产管理人内心的高度注意义务还是来自于外部主体的监督为划分依据，可以分为内部监督和外部监督：内部监督，即破产管理人设置较为高标准的内心衡平注意义务，以日本破产法规定为例，“破产财产管理人必须以善良管理人的注意，行使其职务”，不难看出，内部监督主要来自于破产管理人内心的注意义务；外部监督则是突出对破产管理人行为的监督主体是法院或者其他法定监督主体，以我国《企业破产法》为例，“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督”。
监督内容
破产管理人监督制度的内容部分则涉及到比较具体的规定，主要可以从以下四个方面来分析：第一，关于破产管理人选任工作时的监督，即在选任破产管理人时，是否赋予利害关系人以决定权或赋予法院指定破产管理人时利害关系人是否享有救济权，是此阶段监督的核心内容；第二，破产管理人在竞选时的资格设定，主要有两类，积极资格是指机构或者个人具备哪些专业知识或者技能可以享有竞选的资格，消极资格则是对破产管理人在人格品行等方面的消极限制要求；第三，对于破产管理人工作阶段履行职责方面的监督，设置相应监督标准以此衡量破产管理人是否尽到勤勉尽责的义务，高度集中开展管理工作；第四，是对于破产管理人行为不当造成的不利后果后产生的责任监督。明确破产管理人承担民事责任、刑事责任和行政责任类别是监督破产管理人工作的关键。
破产管理人监督制度的设立意义
破产制度的产生源于对债权人公正保护的终极理念。债务人资不抵债情形出现后会产生大量的债权人，不同债权人之间存在冲突和竞争在所难免，因此需要制度设计来维护债权清偿的公平与公正，破产管理人制度应运而生。作为既具有中立地位又具有专业化背景的专业机构来进行公正的破产事务管理，对于保障全体债权人的利益发挥着不可或缺的作用，由此可见，破产管理人制度的设计价值所在。
除此之外，效益的经济学作用也被逐渐运用在法学领域。破产程序启动后会产生破产费用，破产费用的积聚则可以看作是经济成本的增加，故尽快推进破产程序的完结，使得债权人能够尽可能多的获得可分配的财产，是破产管理人监督制度在以尽可能小的成本收获尽可能大的收益之间的杠杆，设立破产管理人监督制度，在很大程度上会抑制资源浪费、程序拖延等不良现象，有助于实现破产程序的效益价值目标。
破产管理人监督制度的域外考察
英美法系破产托管人监督制度
英国称“破产管理人”为官方接管人，美国称“破产管理人”为联邦托管人或私人托管人。在内部监督制度方面，英美法系引入信托制度，区别于大陆法系中的善良注意义务，自1978年在美国破产改革法中建立联邦托管人制度，几经试验并于1986年正式实施，同年专门设立破产案件的行政管理机构——联邦托管人办公室，以此加强对托管人的监督。联邦托管人的监督职能包括：第一，审阅各项破产专项报告及重整计划，并向法院汇报；第二，督促并确保债务人已按期、如实、悉数的交纳其所掌握的材料，不予配合的可以提起诉讼程序；第三，监督债权人委员会的设立；第四，防止出现刑事犯罪活动或发现后需立即向联邦检察官汇报；第五，任命破产程序中需聘请的专业工作人员。与此同时，为了保障联邦托管人项目的正常运转，需要资金投入以维持运转，通常来说，联邦托管人的经费来源于两个方面：一是破产程序受理时，申请人需向法院提交申请费，再由法院按比例分配给联邦托管人用以工作运转；二是联邦法院会在通过重整案件时收取一定费用，该项费用也会被联邦法院用于维持联邦托管人项目的正常开展。
在外部监督方面，英美法系也沿用了多元化主体监督体系，即构建以法院为核心的，辅以债权人会议、破产监督人、专门行政机构等在内的监督体系。如英国法明确规定，法院对破产管理人具有全面控制的职权，并可对破产管理人做出 的任何决定，予以确认、否决或者修改。如果法院认为破产管理人有不能胜任的情形，得依职权或依债权人会议的决议或监察人的申请撤换破产管理人。不同于法院为核心的地位，债权人委员会在英美法系国家中对于破产管理人的监督权涉及范围更加宽泛、效力更加直接，英国法律规定破产管理人必须服从债权人会议的管理等。除此之外，英美法系破产管理人监督机制中还会专门设立行政机构，以美国为例，美国联邦政府建立的破产托管人制度则是具体体现，在该项制度下，常设管理机构组成为：联邦司法内部设立破产托管人管理办公室，在各个区内设立受之管辖的垂直领导的分支机构（为司法行政机构）。
大陆法系破产管理人监督制度
区别于英美法系内部监督制度中关于引入信托制度的做法，大陆法系在内部监督制度方面则选择设置高标准的注意义务，德国破产法亦或是日本破产法在破产管理人的注意义务方面都有较为明确的表述，即“必须尽善良管理人应注意的义务，保持高度的职业敏感度和适度的谨慎度”。
在外部监督方面，与英美法系国家类似的是我国也采用的是多元化主体监督体系，法院居于衡平中心位置。例如日本破产法第75条明确规定：“破产财产管理人由法院进行监督。”这点和英美法系的权利监督设置方面是雷同的，两大法系的主要区别在于债权人委员会的效力监督上，英美法系在此的监督特点是宽泛而直接的，大陆法系在此的监督特点是有限而间接的，一般来说，债权人委员会在监督方面形成的决议主要是是否更换破产管理人，考虑到债权人会议不能经常召开的现实特性，所以不可能对于破产过程中出现的问题进行及时有效的沟通解决，因此，债权人监督权必须要予以扩展和具体，设置常设机构则是比较常见的做法，在大陆法系国家中称作“债权人委员会”。债权人委员会设立的核心目的是为了督促破产管理人更好的行使职权，主要监督内容体现在监督破产清算等事务性工作的进展情况、提议召开债权人会议、申请更换破产管理人等方面。区别于英美法系国家关于监督人的设立方式，大陆法系国家通常采用的是意定形式，即债权人委员会是否设立以及由何人担任均由债权人会议决定。
除此之外，我国民法、刑法均有明确法律条文规定当管理人的行为违反法律规定后应该承担相应的责任，事实上，任何的规制底线都应该出于法律责任，有法律责任监督的保障，对于破产管理人监督制度体系的构建才能够更加的丰富与完善。
（三）比较法视域下破产管理人监督制度对我国的启示
笔者通过比较英美法系和大陆法系中对于破产管理人监督制度的相关规定，总结出以下几点我国未来在破产管理人监督制度方面可以借鉴的内容，以期对我国破产管理人监督制度完善有所启示。
构建多元化的监督体系。目前，我国主要形成的是来自于债权人委员会和法院的监督，由于各国法律传统的不同、国情发展背景不同因此在规定上各有侧重是可以理解的，但可以肯定的是，基本上各国在推进破产监督制度方面都规定了多元化的监督主体。我国形成的以人民法院为监督核心地位的监督体系，要注意事务干预的度量和监督体系的衡平是我国破产法实践中应该注意的问题。
设立具备行政性质的监督机构。人民法院在推进与监督破产系列事务过程中任务繁重且能力有限，如果事事都需要人民法院监督把关则是对于司法资源的巨大损耗，因此，借鉴国外一些国家在设立法院、债权人委员会监督体系之外另设专门的监督机关，分散法院一部分的监督内容，构建更为完善的监督体系是未来我国破产管理人监督制度的发展方向。
参照借鉴破产管理人的财产担保制度。设置财产担保制度，主要是为了规范破产管理人在执行职务的过程前必须缴纳一定数额的保证金，作为职业保证的象征，起到规范职业、约束破产管理人执业的作用，增强破产管理人的责任心，同时最为现实的意义则是当破产管理人的侵权行为或不尽职行为造成损害后果时可以用该笔保证金来作补偿以弥补其承担责任能力不足时的风险。
完善我国破产管理人监督制度规定的分析
我国现行破产法对破产管理人的监督采取的是以人民法院、债权人会议等形式的多元化监督模式，破产管理人制度作为破产法实施以来的一大制度亮点，由于先前的司法实践经验匮乏，理论界对此深入研究不多造成我国在破产管理人监督方面一直存在制度设计缺陷和管理人履职等现实困难，事实上任何一项新的制度都不可避免出现理论设计方面和实践运用方面之间的冲突，制度自身存在的局限性需要通过实践不断予以完善，整个破产程序能否得以公正高效运行，离不来其执行者破产管理人的实施，破产管理人的实践活动又需要倚靠破产管理人监督制度予以规范，所以追本溯源来说，破产管理人监督设计制度是十分关键的一项，笔者基于对上文两大法系中关于破产管理人监督制度设计的阐述与分析，以此得出的启示为切入点，客观、现实的指出目前我国破产管理人监督制度存在的不足，在借鉴国外此类方面制度设计的优秀内涵基础上，有针对性地指出我国破产管理人监督制度现存问题和解决对策。
我国破产管理人监督制度规定的不足分析
1.关于破产管理人准入门槛的问题。我国《企业破产法》第24条规定了管理人的资格问题，先是规定了可以担任管理人的机构组成，再次表明了不得担任管理人的四种消极情形，可以理解成在消极任职资格之外的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所或者个人都可以参与破产案件管理人的竞选，而不论上述机构或者个人能力是否可以胜任破产案件清算工作中的大小事务，众所周知，破产清算案件的类型复杂、事务繁重，有的有资质的破产企业还需要专业人员去辨识与处理，因此在处理破产案件时需要专业把控，以上分析就是涉及到破产管理人准入门槛问题，我国并无此方面的相关规定。在英国关于破产管理人的资格监督规定是十分严格的，申请人必须是达到7家指定的职业授权机构所要求的相关教育水准并已经通过专业考试，被授予这些专业机构成员资格的人。
2.未设立相应的行政机构进行监管。目前，根据我国破产法现行规定，对于破产管理人的监督来自于法院、债权人会议和债权人委员会，相较于英美法系国家，除设置上述监督机构外，还增设了专门的行政机构予以监管，法院对于破产管理人的监督是居于核心地位的，但同时法院又兼具司法审判的位置，司法资源的有效利用一直是破产实践过程中不断追求的目标，而在美国等国家设立有专门的破产托管人管理办公室则可以从行政力量分散一些司法力量的注意力，使得权利设置处于更加衡平的状态，我国破产法并未有此规定，实际上是可以值得借鉴的，但同时也应予考虑我国国情，对于行政机构如何设置、权利范围有哪些都需要细细斟酌。
3.债权人委员会监督机制规定不够完备。召开债权人会议是破产清算工作中十分重要的一个环节，但是债权人会议又不是实时可以召开的，因此设立常设性机构债权人委员会制度，代替债权人会议参与日常破产管理人执行职务的监管位置，值得肯定的是我国破产法立法上的一大突破是债权人委员会的设置，但是仅仅设置债权人委员会是远远不够的，债权人委员会对于破产管理人监督的权利规定过于笼统，同时在实践中的实操性也不是很强，无法实际维护全体债权人的合法权益，对于破产管理人中的具体事务性工作比如具体的财务管理、破产费用的支出、分配方案的拟定等实体事项的监督规定不明确。
我国破产管理人监督制度规定的完善分析
1.严格破产管理人执业资格制度。供给侧改革背景下越来越多的僵尸企业逐渐走向强制清算或者破产清算路程，因此，层出不穷的企业类型对于破产管理人的准入门槛提出了更高的要求，我国应当积极构建职业化的破产管理人队伍，尽早实现破产管理人统一的资格认证，建立严格的破产管理人准入制度、考核制度和年检制度，对于已经担任某项破产企业的管理人工作细则考核标准也应落实，建立较为科学的破产管理人工作评价机制，对于地区破产管理人名册的入选范围也应该灵活化处理，实现破产管理人市场的优胜劣汰，确保专业的破产管理人推进破产清算工作开展。
2.建立政府破产管理专门机构。实践中，破产管理人实行向人民法院一周一会的汇报制度，实则体现我国破产清算工作还是围绕法院为核心来开展的，相较于英美法系国家设置专门的办公室或者管理署来协助监督破产管理人工作，我国可以在此类监督机制中借鉴国外有益经验，同时结合我国具体国情，在政府法律部门设置专门的破产事务监管科，主要负责监督管理所辖片区的破产企业的管理人工作进展、参照信访制度设立有关破产事务中债权人委员会或者个别债权人的意见，在法院这一司法力量介入之前先运用行政力量予以化解或者起到调和作用，与此同时，在破产案件结束时人民法院对于破产管理人工作打分环节中可以适当加入政府破产管理部门的意见，已达到更加全面的监督目的。
3.完善债权人委员会监督制度。破产清算工作实质是概括清偿的体现，破产管理人作为中立者角色，运用专业知识和利用现有企业财产等来实现破产企业最后的公平清偿，实质上也是维护全体债权人的利益，因此，在破产清算程序推进过程中应当着重听取债权人委员会的代表意见，完善债权人委员会监督制度自然也是必不可少的。关于如何完善我国债权人委员会监督制度，笔者有如下几点建议：（1）我国《企业破产法》第67条规定：“债权人委员会成员应当经由人民法院书面决定认可”，实际上债权人委员会作为债权人会议的代表机构，其成员最能代表全体债权人的意见，理应由债权人会议选任和更换；（2）具体落实债权人委员会的监督内容，比如有权查阅破产管理人的印章使用制度、财务管理支出情况、目前破产清算工作的尽职调查等事宜；（3）在向破产管理人具体了解破产财产相关事宜后，对于破产财产变价路径的选择或者方案提出建设性意见，破产管理人应当认真听取并有益借鉴。
四、结语
破产案件类型多样、持续周期长、耗费人力大等特点都决定了破产案件是一项复杂的经济活动，在多方利益冲突下寻找平衡点以及最大限度维护债权人利益，一直是破产管理人追求的目标。为了有效保护债权人利益、公平公正的开展破产清算工作自然也是离不开破产管理人监督制度的构建，当然，破产监督制度从设计到实施再到完善是一个漫长的过程，西方发达国家在破产进程上也是历经百年构筑，我国《企业破产法》从制定到面世，现在也是处于探索阶段，许多悬而未决的问题都值得一代代破产人去发现、去探索、去创新、去实践，本文囿于篇幅限制，从破产监督制度为切入口窥探整个破产实施进程，以域外比较借鉴视角丰富破产监督思路，健全破产管理人资格准入制度、细化破产管理人的职责与义务，完善我国多元化监督体系，丰富我国破产制度设计内容。
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