俞秋玮：特殊时期实施好破产制度的特殊意义
2020-09-09
主题演讲：上海市第三中级人民法院副院长 俞秋玮
特殊时期实施好破产制度的特殊意义
尊敬的各位专家学者、各位同仁，上午好！
首先感谢受邀参会！这次研讨主题不止是在破产法领域，而是与宪法对话，是在宪法高度进行交流讨论，不仅有破产法专家学者，还难得同场有不少研究宪法的专家，因此对我是一次很好的学习机会。讲破产制度，必然离不开讲制度的功能作用，是破产法的基本话题，理论层面谈论起来总能娓娓道来，但是放到实践中一浸润，破产制度功能作用的发挥又是另一番景象了，不断需要再认识再深化。今天破产法与宪法对话，那就是不只在破产法层面说话，得与宪法“对”上话，那么对破产制度的思考就要求有更高的认识高度。在当下特殊时期，面对百年未遇之大变局，如何充分认识并实施好破产制度，对于服务保障“六稳”“六保”目标任务实现尤为重要。
今年4月份，中央政治局会议提出要求稳住经济基本盘，兜住民生底线，积极进取把握主动权。其中明确加大“六稳”力度，提出保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转的“六保”任务。5月，中共中央、国务院出台重要文件《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（下称“市场经济体制意见”），其中明确“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，增强微观主体活力”。最高人民法院在今年发布的有关疫情指导意见中，要求人民法院把服务保障“六保”任务，作为“六稳”工作的着力点，其中明确要充分发挥破产审判职能作用实现保市场主体的重要工作方向。因此，办理破产案件直接关系到这些市场经济发展基本力量的保护和市场活力激发。特殊时期的这些工作导向，需要我们准确对标对焦，通过准确实施破产法来彰显破产制度独特的功能优势，为“六稳”“六保”大局提供应有保障。
关于破产制度的功能，《破产法》第一条很明确，“公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。”遵循《宪法》“社会主义市场经济”规定。一个统一、有序的一体化市场体系，才能让参与的市场主体对市场交易安全形成稳定预期。反之，一个无序、不稳定的市场显然是不可持续的。所以破产法具有宪法功能，也被称为市场经济的小“宪法”。破产程序所集合的以债务人为纽带的各相关市场主体的利益群体，又关涉民法、合同法、物权法、证券法等各种法律关系的综合处理，这种集体性程序承载着公平清理各类债权债务关系、资源优化配置、产权保护、淘汰落后产能、调整市场结构、重构市场信用等重任，触及维护调整与市场经济秩序相关的方方面面，也就是说这样的制度特质与“六稳”“六保”任务有着十分密切的关系。因此，在当前特殊时期，破产司法实践须对破产制度再深化再认识，聚焦以债务人为轴心的所有相牵连的市场主体利益及其市场交易秩序，切实保障破产制度的有效实施，发挥其应有的功能作用。
关于破产制度的宪法意义，以及尤其当下特殊时期破产制度的实施意义，涉及高深的宏观理论，今有这么多专家学者在场，本人才疏学浅不敢妄言。下面我主要结合实践，提出尚需关注的破产制度实施效能远未如预期的一些问题及其推进解决的粗浅思考。
一、存在的问题
1、理念认识方面
没有清晰的认识，就没有有效的行动。实践中，对于破产制度如何有利促进市场经济、优化营商环境，尤其当前形势背景下对“六稳六保”的意义，在破产制度维护市场经济秩序这一功能特质视野下的认识尚不够充分。如，重整、和解程序作为“保市场主体”的重要途径已越来越多地被认识到，但较少认识到清算程序也具有同样的意义。上海破产法庭一年来受理的破产、强清案件中大部分是清算类案件，涉及的债权人数量达十万之众，需要清理的申报债权总额达几千亿元。这些被拖累的债权人数量百倍于债务人，被困住的庞大的待清理债权债务，企业债权人急需通过法律程序及时公平予以清理，尽快回笼资金、核销财务，消除或减轻不良资产负担。这些企业债权人应同债务人一样，都是应需要关切的市场主体。因此，关切债务人同时，关切并保护与债务人相关的债务链、供应链、产业链上的那些担保企业、供应商、服务企业等众多市场主体，尽快通过程序恢复正常的市场交易秩序，才能平息阻断债务危机的“水圈涟漪”，防止链上传导效应的扩大。而且，有些进入破产清算程序的债务人，经营失败往往系因资金链断裂而陷入债务困局，但其厂房、设备、产品、品牌、销售网络等部分领域资源仍有再利用价值。通过清算程序及时处置破产财产，释放可再利用的闲置资产，让滞留的生产要素通过市场化重新配置，延续使用价值，来满足产业链上其它市场主体所需，也就是说，尽快清理那些被市场淘汰的落后产能企业以及出清僵尸企业，就是把占用的有限的市场资源，通过程序，快速、有效地调整供给给有生存机会和发展前景的其它市场主体（包括受疫情影响出现破产原因而陷入暂时性危机的企业），是促进经济高质量发展的环节。最高人民法院《关于推进破产案件依法高效审理的意见》明确要求“将推进破产案件依法高效审理贯穿于促进市场主体积极拯救和及时退出等过程中，以更好地服务和保障国家经济高质量发展，助推营造国际一流营商环境。”所以，“积极拯救”和“及时退出”两条途径是并用的。应该是破--该破的，保--该保的。
由于实践对此认识还相当缺乏，甚至仍把破产制度看成“晦气”“丧气”，理念观念还没有得到根本转变，破产制度的功能作用远远还没有被企业、社会等方面所认识，极大影响阻碍了破产制度的有效实施。即时是在当下破产制度作用提到优化营商环境国家战略高度、“办理破产”指标对世行评估意义的背景下，仍存在认识不清的问题，需要引起足够的重视。
2、相关配套机制建设方面
要充分实施好破产制度，服务保障市场经济秩序和“六稳”“六保”大局，还需要不断完善相关机制建设来保障实现。长期来，制约破产制度有效实施的破产申请受理难、破产程序成本高和时间长等等性价比不高的弊病，随着各地破产法庭的成立及其相关机制的改善，对这些弊病改变起到了极大地推动作用。但是，相关配套机制建设仍有待持续、加快完善。突出的有：
一是，信用体系建设完善问题。实践中“三无企业”案件占比不少，查找“跑路”债务人、查找财产、接管账册和财产难的问题突出，这与市场经济缺失完备的信用体系有很大关系，市场经济应是信用经济，缺乏诚信支撑的市场经济是无序的、不可持续的，会对参与其中的市场主体交易安全造成极大损害。尽管这么多年来信用体系建设有了极大的推进和发展，但仍需不断完善。对于这些难题，目前破产司法实践尚缺乏高效、强有力手段。最高人民法院在今年发布的《关于推进破产案件依法高效审理的意见》中，明确了针对性的强制手段措施，在实践中不断见效。但要彻底改观、遏制市场不诚信行为，还需要信用体系化建设，如打击逃废债的府院联动合力机制需进一步顺畅。
二是，破产财产处置价值最大化问题。 财产处置最大化直接关系到债权人利益和产权保护。最高人民法院今年5月发布的《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件的指导意见（二）》中，专门强调要“坚持财产处置的价值最大化原则”，维护好债权人利益。实践中仍存在诸如处置成本问题、资源再配置的信息交互问题、处置方法少和渠道窄问题等等，影响了有效资源在链上的高效再利用。需要花力气推进解决。
三是，涉及民生的劳动者生存利益维护问题。 职工债权利益涉及劳动者生存利益，须在保民生的高度来认识对待。实践中，在破产财产不足支付情形下，职工债权利益保护问题缺乏整体性的机制设置。上海高院经积极努力推动，与市政府职能部门共同建立了“职工欠薪保障机制”，具体案件办理中的实施效果不断显现，能够及时、妥善地维护好劳动者生存利益。但尚需制度层面的顶层设计构建。
四是，有利中小企业再生的程序完善问题。中小企业运营规模较小，资金缺乏，抗风险能力较弱，特别是小微企业，经不起风吹草动，甚至容易被一笔金额不大的债务拖入困境。而中小企业账目杂乱的账款拖欠情形较为严重，且“小本经营”的未来发展潜力难以评估，加之现行破产重整程序成本较高，外部投资吸引力不够，况且中小民营企业以家族企业为多，人合性特征明显，往往不愿意家族产业被外人接管。从实践运行看，中小企业重整不易成功。我们上海破产法庭着重运用破产和解程序，已成功和解多起。但和解程序毕竟主要靠内力解决，运用空间有限，和解程序很难发挥大作用。有关中小企业再生的程序设计有必要“量身定做”，以营造有利于民营企业生存发展的制度环境。
3、专业队伍培育建设方面
一支力量是破产法官队伍。破产法庭的建立有效促进了破产审判队伍的专业化建设。但整体还处在刚起步阶段，发展也不平衡，需要进一步有效规划发展；另一支力量是管理人队伍。作为破产程序的直接操作者，管理人是关系到破产法实施效果的重要主体。随着案件量的剧增，管理人队伍短期内的扩充，专业能力跟不上，履行忠实勤勉义务不够到位的问题。如具体办理中对于体现平等保护全体债权人利益有重要意义的知情权、监督权的保障落实不到位，存在信息披露不够及时或不够透明等忽视甚至漠视的情形，直接影响了破产法准确适用和制度功能优势的实施效果。这既有自身专业素养提升因素，也有管理人监督机制完善以及保障管理人履职外部环境改善等方面亟需改进的问题。
二、思考建议
最高人民法院发布的“疫情指导意见（二）”所提的23条具体意见中，有关企业破产案件审理的防范化解企业债务危机、审慎认定破产原因、执行程序与破产程序的衔接等内容，为破产司法实践明确了服务保障“六稳”“六保”的工作着力点和方向。同时，本人认为以下方面的进一步完善优化，能够对实施好破产制度、发挥破产制度功能起到重要的促进作用。
1、进一步完善立法
设立预重整程序：该程序尚未纳入破产法，但近年来相关政策文件不断提出要予以积极探索运用，今年7月22日，最高人民法院和国家发改委在联合发布的《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》中，再次明确要加强庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接。地方法院也纷纷积极实践尝试，但对程序功能定位的认识和做法不一。为依法依规有效实施预重整程序，需要尽快立法规制。
细化重整、和解制度：有必要在现有重整、和解程序规定基础上进一步细化，如前面提到的适合中小企业的再生程序问题，需要提供有针对性的效率高、成本低的专门重整程序，以提高中小企业再生成功率，保生存。
完善管理人制度：随着破产法实施的发展和实践的不断丰富，管理人制度需要根据这些年来的实践及时总结并加以完善，促进管理人忠实、勤勉履职。
扩大债权人会议权利：平等保护全体债权人利益是破产程序的基本目的，为切实维护债权人的程序参与权、知情权和监督权，需要立法更多赋予债权人权利，如保障债权人监督权等。
2、注重构建失信惩戒和信用修复机制
诚实信用是市场经济秩序的基础和根本。前述中共中央、国务院“市场经济体制意见”文件中，明确要求完善诚信建设长效机制。最高人民法院《关于推进破产案件依法高效审理的意见》强调要“强化强制措施和打击逃废债力度”，维护好债权人合法权益。依实践情况，亟需强化府院联动打击逃废债的合力；构建失信者（股东、实控人等）信用缺失惩戒、信用修复的完整信用体系，为市场主体营造安全有序的交易环境。
3、建立破产财产资源信息共享机制
破产案件中有大量的不良资产，也有“黄金”资产，这些财产处置涉及资源配置最优化，关乎债权人利益最大化。按照中共中央、国务院“市场经济体制意见”要求，需加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，推进要素市场制度建设。《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》对推进要素市场化配置改革进行了总体部署，明确了要素市场制度建设的方向和重点改革任务，保障生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动。实践反映，破产财产处置非常需要拓宽信息发布渠道，建立有利发现价值最大化的信息交互共享机制，让破产案件中的要素资源依据市场规则、市场价格、市场竞争畅通流动，从而实现配置效益最大化和效率最优化。因此，需培育完善破产财产处置信息统一平台。
4、推进破产法庭建设
从对去年来相继成立的各地破产法庭实践观察，专业化建设对于破产法的有效实施、破产制度功能的发挥，有着良好的推动作用和效果，对优化营商环境起到了很好的积极效应。希望在此基础上，继续推进改革进程，在发展目标、规划定位、编制力量、专业能力、绩效考核、基础建设等等方面，适时全面总结，进一步明确规范和优化完善，不断提升破产法庭专业化建设的辐射效应。
5、大力开展破产法治文化宣传
在优化法治化营商环境高密度政策发布和宣传下，破产制度的独特优势越来越被各界所认识和熟知，但观念转变还需我们不遗余力地加大宣传力度，如可促进建立公号宣传矩阵，形成联合宣传效应，让市场主体充分认识并善用破产制度依法保护好权益。
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来源：中国破产法论坛微信公众号
