陈晓君：个人债务集中清理的吴江探索“十步法”
2020-09-09
主题演讲：苏州市吴江区人民法院党组书记、院长 陈晓君
个人债务集中清理的吴江探索“十步法”
随着“执转破”工作和破产审判常态化的持续推进，建立健全个人债务人退出执行机制、实现个人破产保护的需求日益迫切，时机亦日益成熟。这是债权人权利保护和个人债务人生存权保护之间法律平衡问题，更是具有宪法意义的破产法问题。吴江法院对此保持高度自觉，坚持提前谋划，以2019年10月被江苏省高院确定为“开展与个人破产制度功能相当的试点工作”首批试点法院为契机，积极探索个人债务集中清理工作，已受理个人债务清理申请6件，涉及执行案件32件，债权人45人，债权金额2409.68万元，已清理债务2087.88万元，审结4件，其中3件适用重生程序，平均审理天数80.5天。
一、主要做法
一是规范指引先行，创新工作理念。在学习借鉴浙江台州、温州等先进法院经验，比较研究英国、德国、日本等国家以及我国香港、台湾地区个人破产法律法规的基础上，结合我院审判执行实际，起草个人债务清理的规范性文件，并向部分高校学者征求意见，于2019年10月21日出台《关于个人债务清理的若干规定（试行）》，江苏省高院简报刊发推广。
二是严格适用范围，防止制度异化。明确以“诚实但不幸”的、无法清偿到期债务的个人或个体工商户为实施对象，因赌博、挥霍消费等不良原因导致不能清偿债务的，或有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的债务人排除适用清理程序。扎牢审查受理关口，坚决杜绝债务人意图借此程序逃废债务。
三是多重筛选甄别，做细释明工作。优先从已进入执行程序，经调查无财产可供执行或财产不能清偿全部债务的个人，或为企业提供保证担保且企业已进入破产程序的经营者中，进行初步筛查。约谈个人债务人40余次，详细介绍个人债务清理的条件、程序及后果，询问其意见。组织金融机构座谈3次，探讨内部审批难点。债务人提出清理申请后，取得全部已知债权人同意后，裁定受理个人债务清理申请。
四是区别程序类型，匹配司法需求。设置两种债务清理程序，无个人收入或收入不足以维持基本生活水平的债务人适用清算程序；有个人收入且超过维持基本生活水平的债务人适用重生程序，需以制定债务清偿计划方式申请债务清理。根据债务人有无执行案件，区分“执清”“个清”两种案号，并分别交由执行部门、破产审判部门审理，吸收执行成果，发挥各自优势，体现职能分工和协调配合。
五是简化审理程序，突出审理效果。相对企业破产，提供更为简洁、快速的救济程序。压缩申报期限，债权人自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，向管理人申报其债权。以召开一次债权人会议为原则，债务人需在第一次债权人会议前向管理人提交债务清偿计划，同时限制清偿期限，分期清偿计划的履行期最长不得超过5年。
六是灵活指定管理，确保管理效率。对企业债务承担民事责任且该企业已进入破产程序的企业经营者或其他有关人员申请债务清理的，指定企业破产管理人担任个人债务人管理人，简化选任方式的同时发挥企业破产管理人熟悉案情的优势。针对个人债务清理程序简洁、快速的特点，推广个人管理人制度，发挥个人管理人权责集中、灵活高效的优势。
七是明确表决规则，公平清理债务。参照企业破产法针对重整计划草案设置不同于财产管理、变价、分配方案表决规则的制度安排，对于更多体现当事人意思自治的债务清偿计划，适用全体债权人一致同意规则；对于强制性色彩较浓的个人财产管理、变价、分配方案，适用三分之二多数的表决规则，实现个体权利保护与团体决策效率的平衡。
八是注重利益衡平，引导宽容失败。保护债权人公平受偿的同时，增加债权人对个人债务清理程序赋予债务人重新开始机会的认同，停止适得其反的追债行为，赋予债务人及其家庭喘息和修复的时间和空间，促使债权人作出追偿的合理妥协。债权人会议中增加债务人诚信承诺环节，回应债权人心理需求，最大程度争取债权人理解和支持。
九是规定自由财产，保障基本生活。明确豁免财产范围，维持债务人及其所抚（扶）养家庭成员基本生活水平的必要费用与生活用品，作为债务人工作的必要工具，以及与债务人有特定人身关系的财产，准予债务人保留，确保债务人的基本生存需求。明确豁免财产的确定程序，豁免财产清单应经债权人会议三分之二多数表决通过，未获债权人会议表决通过的，由人民法院裁定。
十是确立免责功能，强化信用监督。债务人完成财产分配或执行完毕债务清偿计划而裁定终结债务清理程序的，免除其未予偿还的债务。根据债务清偿率的高低设置最长6年的信用考验期，信用恢复前，债务人不得有高消费行为，不得担任任何企业的法定代表人、股东、董事、监事。信用恢复前或信用恢复后两年内，发现债务人存在逃废债行为的，恢复按照原债务额进行清偿。在公共信用平台公示清偿计划、信用限制，接受社会各界对债务人的监督。
二、存在的问题
深圳刚刚通过了《个人破产条例》，个人破产立法破冰，但其它地区和全国范围还没有个人破产立法支撑，个人债务清理工作只能在参与分配、执行和解等现有制度框架内“闪转腾挪”“迂回前进”，在效力层次和实施效果上尚不能与个人破产制度相提并论。
一是适格债务人筛选难。适用个人债务清理程序的债务人，应不存在转移财产、规避执行等损害债权人利益的行为，但在审查是否符合受理条件时，判断债务人的诚信情况缺乏明确的证据标准。鉴于执行法官对债务人诚信情况有一定了解，现优先从执行案件中筛选适格主体。但上述筛选形式范围有限，且需要得到执行法官的支持配合。
二是管理人身份定位难。相对于企业破产法对于管理人身份的明确规定，个人管理人的身份在处理债务人对外事务上难以获得认同。例如，个人管理人无法刻制印章、开立账户，涉及债务人的诉讼中管理人无法被列示为诉讼代表人。实践中，多以使用管理人负责人或债务人银行账户的方式解决资金管理问题，以授权委托的方式解决参与诉讼问题，但均属权宜之计。
三是债务人接受难。部分债务人很难接受个人及家庭成员财产情况被公示并接受社会监督，认为脸面不光彩。部分债务人对清偿计划能否通过缺乏信心，直接面对债权人沟通协调清理方案时，存在较大心理压力。部分债务人认为自身已无能力偿还债务，消极面对债务困境，不愿意投入精力申请进行个人债务清理。
四是债权人理解难。债权人对债务人缺乏信任感，认为债务人不会主动配合法院、管理人如实申报财产，个人债务清理程序有可能会被债务人滥用进行逃废债。部分债权人认为只有通过司法强制力才能迫使债务人履行义务，不相信债务人有诚意付出真实行动主动解决债务。对于生活困难已无法偿还债务的个人，若债权人在债务清理程序中未能获得任何实际利益，往往也不会同意免除债务。
五是金融债权人一致行动难。部分金融机构对参与个人债务清理程序态度消极，机构内部没有明确的对接人员和决策领导。涉及债务减免事项，地方分支机构没有决策权，需要上级部门进行明确授权同意。即使逐级上报，因缺乏明确的法律依据，工作人员担心承担不合规的责任，对所有表决事项都放弃投票。
三、计划与建议
虽然存在种种困难和问题，但我们始终认为开展个人债务清理工作有极强的现实意义和深远的制度贡献，其为开展个人破产制度立法提供了生动的实践样本，也为营造宽容失败、鼓励创新的社会氛围起到先导、启蒙作用，同时可以大大缩小执行终本程序的适用范围，在破产程序和与破产程序相当的制度支撑之下，让执行终结程序回归客观、真实与科学。结合前期工作，提出如下计划与建议：
一是推进配偶合并清理，彻底摆脱债务困境。企业经营者及其配偶为企业债务承担连带保证责任是吴江地区涉金融执行案件的显著特点。企业经破产清算后，经营者家庭仍无法从巨额债务中摆脱出来。企业经营者家庭成员申请债务清理的，我院将尝试合并审理，统一解决债务难题，消除“过度负债”“过度索债”对家庭成员尤其是未成年子女的影响。
二是及时出台法律规范，全面巩固创新成果。个人债务清理程序需要社会认同配合，多项事务的运行离不开相关部门的协同。基层法院在试点工作中深感仅依据本院作出的规范，很难推动协助部门通力配合。希望上级法院及时出台相关规范性文件，为深入探索创新提供坚实制度保障。呼唤个人破产法早日出台，让个人债务清理归入独立法律程序。
三是争取金融机构支持，解决一致行动难题。协调争取金融监管部门支持，出台高层级的联合文件或备忘录，指导金融机构解决投票难题。建议金融机构可将涉及个人债务人的不良资产打包出售，通过市场化方式，提高债务清理案件的办结成功率。
四是加大案例宣传力度，引导大众观念更新。在债务清理案件审结后，加大宣传力度，延伸审理效果，更新社会公众理念，增加对新制度的认同。发布正反两类典型案例，一类是诚信债务人通过清理程序，经济上获得重生，另一类是驳回存在规避执行行为债务人的清理申请，进行相应司法制裁。
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来源：中国破产法论坛微信公众号
