蒋亚轩：府院联动机制中破产管理人需注意的几个问题

2019-11-13

2017年中央经济工作会议提出将处置“僵尸企业”作为“去产能”的重要抓手，之后最高人民法院提出破产审判工作要加强法院与政府的协调机制，浙江、广东、福建等地也在企业破产方面陆续出台文件，建立破产案件府院联动机制，推动“僵尸企业”退出市场。但目前府院联动并没有在全国形成规范化、常态化、制度化的长效机制，存在法院、政府不够重视，或者管理人没有把握好界限政府过度参与等情况。本文从几个方面简单分析管理人在府院联动中应当注意的问题。

一、破产业务中的府院联动机制
近年来，产能过剩成为我国政府亟需解决的重点问题，2015年中共中央经济工作会议将“去产能”确定为供给侧结构性改革任务之首，2017年12月中共中央经济工作会议又将进一步深化供给侧结构性改革确定为2018年八项重点工作之一。“僵尸企业”无论通过破产清算退出市场，还是通过破产重整盘活资产，均能够对调节市场、保护经济有序发展起到重要作用。管理人作为破产程序中的重要机构，对企业进入破产程序后能否按《企业破产法》公平、公正、高效运行起到至关重要的作用。但是企业破产是一项系统性工作，在破产工作开展过程中，仅凭管理人一己之力难以解决，需要有法院的主导和政府的协助支持，由此在处理破产案件中就产生了一种新生机制——府院联动。
2018年3月，最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》，提出设立清算与破产审判庭，推动地方法院与政府建立协调机制，协调机制统筹解决企业破产中职工安置、维护稳定、企业征信恢复等问题。在我国经济发达地区，府院联动机制的有效运行有力推动了破产审判工作的开展，比如福建省在省、市、县三级建立企业破产和信贷风险处置工作统一协调机制；广东省在佛山市、惠州市成立了由市委政法委牵头、政府各相关部门参加的协调机制，与破产审判工作直接对接。但是在全国大部分省市，破产案件中是否建立府院联动取决于政府领导对破产案件的重视程度，府院联动只是个案的解决方式，没有形成常态化制度，导致管理人在实务中很多需要法院、政府出面解决的问题无法得到有效解决，大大提高了管理人的工作难度。
二、破产制度中府院联动机制的必要性
我国的《企业破产法》是计划经济体制向市场经济体制转轨成功的过程中诞生的，而《企业破产法》又是一个社会外部性非常强的实践性法律，其立法与实施往往受到社会环境，尤其是社会配套制度等外部因素的影响和制约。从《企业破产法》的形成历史不难看出，其与中国的宏观经济政策、政府的各项体制和制度调整都密切相关。陷入困境的企业往往会发展到企业不敢“死”，债权人和政府不让“死”，法院怕“死”的状态。最近几年经过部分法院的探索实践，破产法学专家们的呼吁，府院联动机制在实践中的运用给破产案件带来了明显的效益，府院联动机制推动了破产法治化向前迈进一大步。就目前全国的破产形势来讲，如果企业破产能够引起政府高度重视，那么当地的破产法治化做的就有声有色，但如果是政府不重视的，就会冷冷清清，甚至是没有动静。很明显民商事的法治环境已基本脱离政府参与或干预的影响，但破产法治的确是离不开政府，尤其是在目前我国很多配套社会机制还未健全，法院还未有足够能力独立依据《企业破产法》规定解决破产企业在破产过程中的所有问题。同样，政府也深刻体会到法院主导的企业破产机制，为“僵尸企业”清理，困境企业的涅槃重生，为化解企业的众多矛盾发挥了积极作用。全国部分地区府院联动机制的成功实践，解决了破产企业破产程序的启动难，推进难与恢复难的问题。
另外，企业进入破产程序后有接管债务人财产、调查债务人资产状况、经营管理债务人企业等一系列工作，这些工作法律、财务专业性强，工作量大，事务繁琐，法官缺乏财务专业能力，也没有精力事无巨细亲自完成企业破产工作。因此需要管理人完成上述工作，使企业平稳有序退出市场。但市场经济是法治化的经济，市场化的破产也必然是法治化的破产。在市场经济的运行中，企业破产退出是经济发展的客观规律。如何建立机制，让这些问题企业合法退出市场是法院的重要工作。法院作为破产审判机关，在破产程序中处于核心地位，必须严格确保《企业破产法》的遵守和执行。
法院受理破产申请后，不仅要指定管理人，还要在《企业破产法》的规定下主导破产的司法程序，监督管理人工作。但是破产案件除了存在法律问题，还涉及到很多法院和管理人无力解决的社会问题。需要建立府院联动机制，明确法院、政府、法院的各自职能，坚持政府牵头、部门联动、法院主导、属地管理的原则，建立由政府主导风险管控与事务协调、法院主导司载法程序的一体化处理模式。
三、管理人在破产程序中的法律定位
现阶段，不论是理论学说还是法律规定，均没有明确管理人在破产程序中的法律地位，但是笔者认为，管理人在破产程序中独立开展工作，这一点是毋庸置疑的。
我国《企业破产法》规定，在破产程序中接管债务人、调查债务而资产状况、经营债务人企业、处分债务人财产等都是管理人的职责。管理人作为破产程序中的专门机构，贯穿破产程序始终，在保持独立性的基础上依法履责，而且按照《企业破产法》的规定，管理人对外执行破产事务时均以其自己的名义。在破产程序中，管理人一方面连接着债权人和债务人，另一方面也连接着法院和政府，既要维护债权人的权益使债务人平稳退出市场，也要注重破产程序的合法、公正、高效。但是，管理人既不是债权人的代理人，也不是债务人的代理人，更不是法院、政府的附属机构，具有完全的独立性。
管理人的独立性具体表现在：第一，管理人独立开展工作。管理人由清算组、会计师事务所、律师事务所等社会中介机构通过法院的指定担任，以独立的团队参与到破产程序中，工作人员与法院、政府、债务人、债权人均无利害关系。第二，管理人独立承担责任。在破产程序中，管理人均以其自己的名义对外开展工作，若管理人故意或重大过失给债务人、债权人、第三人造成损失，由管理人自行承担赔偿责任。第三，管理人有独立的自主决定权。法院指定管理人后，管理人按照《企业破产法》的规定履责，不受法院、政府、债务人、债权人等任意干预。加强管理人独立的法律地位，有利于管理人开展工作，权责明确，也增强了管理人履行职责的自觉性。
四、管理人在府院联动中需注意的几个问题
（一）管理人要重视府院联动机制，充分发挥政府职能
从各地府院联动机制的实践中显示，法院、政府、管理人三方合力，能够快速处置破产案件中的疑难问题和突发事件，推进破产程序的顺利进行。但如果政府不参与，法院不过问，管理人在履行法定职责的同时还要承担维稳、与政府部门协调等行政管理职能，甚至会导致企业破产的效果大打折扣。在我国已经建立府院联动机制的地区，管理人在府院联动机制中处于中间位置，一边接受法院指导与监督，另一边与政府沟通协调，很多疑难问题有了政府的参与就会迎刃而解。
管理人在破产程序中不可避免的都会遇到税务方面的问题，比如受理破产申请后管理人决定继续经营债务人企业，有的税务部门以债务人拖欠税费为由，拒绝给债务人开具发票。还有在破产财产处置过程中产生的巨额税费，因为是共益债务债务人必须缴纳，但缴纳之后其他债权人的清偿率就会急剧下降。如果管理人与政府协调，税务部门能够为破产企业提供专门的税收优惠政策，不仅能够吸引投资者，提高重整成功的可能性，也能提高其他债权人的清偿率，降低管理人的工作难度。
进入破产程序的企业中大部分企业内部财务混乱、账册不全，还可能存在公司股东利用关联公司转移公司财产、逃避公司债务等问题。管理人接管破产企业后，通过分析公司的账目往来发现破产企业与关联公司的不正常交易、转移资产的相关线索，但由于这些行为较为隐蔽，仅凭管理人无法查清事实，导致破产企业的资产外流。如果政府能够协调公安，管理人把已知的线索通过公安经侦调查清楚，有利于理清破产企业的财务状况，追回债务人资产。
另外，管理人在调查债务人资产状况时，需要到工商部门查询工商档案、到不动产登记部门查询不动产信息、到车辆管理部门查询车辆信息等等，由于某些大型企业房产、土地、车辆信息较多，管理人到相关部门查询档案时，工作人员常以工作量大、信息不能外传为由不愿意配合，但如果政府参与协调，管理人就能够顺利开展工作。因此在破产实务中，管理人要充分认识到府院联动的重要性，在坚持法院主导的同时，充分发挥政府职能。
（二）管理人应遵循以法院为主导的原则，不能被政府绑架
现阶段的破产案件中，建立府院联动机制是为了保障破产程序的法治化、市场化进行，及时将“僵尸企业”退出市场，空出有效资源给有经济活力的企业发展。在实践中，政府在破产案件中的定位需要重点考虑，有的政府迫于维稳的压力直接干预破产案件。我国20世纪90年代国企危机时，政府采取“政策性破产”的方式，过度干预企业，将本应由政府解决的问题、承担的费用，强制转嫁给债权人承担，通过债权人让利受损的方式推动僵尸企业破产，这种政府占主导地位的破产方式完全不符合市场经济发展的客观规律。政府在破产程序中不能缺位，也不能越位，但更要注意把握政府参与破产程序的界限。例如购房户问题、职工债权问题等群体性问题，管理人一方面配合做好维稳工作，另一方面也要依法、合规办事，不要被政府维稳所绑架。破产案件具有一裁终局不可逆转的特性，管理人要吸取教训，不能过度顺从政府，成为政府越权的工具。
（三）管理人采取中立态度参与破产案件
一个企业进入破产程序，必定会牵涉到多方利益主体，比如各类债权人、企业职工等。但债务人资产有限，无法使所有的债权人得到全额清偿，需按一定的顺序和比率进行清偿，各个利益主体为保障自身利益不受损失从而相互产生冲突。管理人在府院联动机制中独立的法律地位确定了管理人在处理破产事务中必须保持中立态度。最终的各方利益主体的得失与管理人利益无关，管理人要注意既不偏向债务人，也不偏向某一类债权人，只需客观公正的按照《企业破产法》的规定处理相关事务，确保债权人能够公平受偿。另外，管理人还需注意，法院和政府职责不同，立场也不同，有时候意见也会发生分歧，管理人面对法院和政府时同样要保持中立，履行《企业破产法》规定的法定职责，对法律负责。
五、结语
破产清算和重整是供给侧结构性改革的题中应有之义，企业破产是拯救企业或者退出市场的重要方式，是市场经济必不可少重要组成部分。法院、政府、管理人要认识到《企业破产法》法治化、市场化实施的重要意义，也要认识到府院联动机制在破产程序中的重要作用。府院联动机制是法律与行政权力结合的重要制度，是行政权力适度介入司法权产生积极效果的典型示范。府院联动机制运行的理想状态就是对困境企业的提前预防和事中救助，当困境企业进入破产程序后，政府在法院破产审判之外发挥其社会调整作用，实施法治化、市场化的破产程序。因此管理人要在破产实务中充分发挥府院联动的积极作用，并在实践中不断总结经验，将府院联动发展为规范化、常态化、制度化的长效机制，推动中国破产法治不断进步。

参考文献：
1、王欣新：《破产法专题研究》，法律出版社，2002年版。
2、张小炜、尹正友：《企业破产法的实施与问题》，当代世界出版社，2007年版。
3、邹海林：“供给侧结构性改革与破产重整制度的适用”，载《法律适用》2017年第三期。
4、王欣新：“僵尸企业治理与破产法的实施”，载《人民司法》2016年第13期。
5、王欣新：“府院联动机制与破产案件审理”，载《人民法院报》2018年2月7日第007版。
6、孟雪丽：“我国破产管理人法律地位独立性研究”，北京化工大学硕士学位论文，2011年6月。