2019-11-13
破产管理人在破产程序中有着至关重要的作用，其工作涉及破产程序中的各项具体事务，平衡和维护债权人、债务人、其他利益相关人的合法利益。一旦破产管理人不适当或不合法的履行职责，其结果不但影响破产程序的推进，更会对债权人、债务人的利益造成不可估量的影响。因此，为保障破产程序高效有序、合法公正的推进，除了提高破产管理人自身素质外，更要加强和完善人民法院对破产管理人履职的指导与监督。本文旨在探讨人民法院在破产程序中对破产管理人履职的指导和监督的不足及救济途径，进而为破产管理人工作的施展保驾护航。
一、破产管理人的法律地位和职权
（一）破产管理人的法律地位
关于破产管理人的法律地位，大陆法系中比较著名的三种学说已各成体系，包括“代理说”、“职务说”、“破产财团说”；英美法系则是将财产法中的信托关系引进破产法；我国自引入破产制度后，也形成了本国关于破产管理人法律地位的学说，如“特殊机构说”、“破产企业的法定代表人说”以及“清算机关法人说”。本文对破产管理人法律地位的认定采用“特殊机构说”观点，即破产管理人是经人民法院指定或认可，独立处理相关事务并获取报酬，具有专业性、中立性及独立性的机构。破产管理人既要维护债务人、债权人及其他利益相关人的利益，同时又要减轻人民法院的负担。
（二）破产管理人的职权
破产管理人是在法律法规和人民法院的双重授权下，依法处理破产程序中的大量事务性工作，我国破产法赋予破产管理人许多权利，包括接管权、调查权、经营决定权、管理处分权、代表诉讼权等。具体为：
1、接管权
人民法院裁定受理破产案件标志着破产程序正式启动。此时，债务人失去对其财产的控制权，破产管理人有权接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料。
2、调查权
在破产程序中，破产管理人有权根据案件需要，对债务人财产状况进行调查，并制作财产状况报告。
3、经营决定权
经营决定权是指破产管理人有决定债务人内部管理相关事务的权限，具体包括了对债务人日常开支及其他相关必要开支的决定，以及在召开第一次债权人大会前决定债务人是否继续经营等。
4、管理处分权
管理处分权是破产管理人职权中最具实质性、最重要的一项权利，直接影响整个破产程序进程，我国破产法第二十五条对此进行了规定。破产管理人在对破产财产的占有、保管、处分的过程中一旦行使权利不当，将对债权人、债务人的利益造成损害。
5、代表诉讼权
企业被裁定破产后就从实质上丧失对其财产的处分权、管理权，实际上也意味着其丧失了诉讼权。为了避免债务人在诉讼中恶意放弃权利或者为了追求某种利益与对方达成不公平的协议，法律将债务人的诉讼权赋予破产管理人行使。
6、其他权利
除上述主要权利外，破产管理人还享有其他权利，如：债务人在邻近破产之时放弃权益致使企业财产减少的，破产管理人享有对此行为依法撤销的权利；出卖人欲取回其在运途中的标的物的，破产管理人可以支付全部价款，请求出卖人交付标的物等。
人民法院与破产管理人的关系
破产程序作为一种司法程序，每个环节都离不开人民法院的参与。然而仅仅依赖人民法院处理破产程序中的一切事务，势必会导致司法资源的浪费。为了节约司法资源、提高司法效率，我国破产法赋予破产管理人处理破产程序中相关事务的权利。破产管理人与人民法院相互协调与配合，共同推进破产程序。
鉴于破产管理人在破产程序中具有广泛的权利，法律也规定了对其限制和监督的条文。纵观我国破产法，其中第二十二规定破产管理人的任免、更换由人民法院确定；第二十三条规定破产管理人向人民法院汇报工作；第二十六条规定重大事项须经人民法院许可；第二十八条规定破产管理人聘用工作人员须经人民法院许可、破产管理人报酬由人民法院确定；第二十九条规定破产管理人辞去职务须经人民法院许可。由此可见，人民法院与破产管理人是指导与被指导、监督与被监督的关系。
人民法院对破产管理人履职进行指导和监督的必要性
破产案件无论在实体上还是程序上都具有特殊性，其不同于一般的民商事案件，破产案件兼顾开庭与开会、办案与办事、裁判与谈判相结合的特征。整个程序纷繁复杂，耗时耗力。破产管理人承担着管理破产财产、决定经营事务、制定与执行变价方案等重要事项。一旦破产管理人不适当或不合法的履行职权，将导致破产财产不可挽回的损失，债权人、债务人和其他人利益受到侵犯。因此，加强和完善人民法院对破产管理人履职的指导与监督具有非常重要的意义。
从宏观上而言，人民法院对破产管理人的监管机制对于保证市场主体的良性运作及有效实现社会资源的再分配具有重要意义。人民法院的监管有利于破产管理人在破产企业员工再就业、破产企业财产再利用等工作中充分履行职责，避免破产管理人为追求私欲隐匿、变卖财产或为他人谋取不正当利益。简而言之，人民法院的监管有助于实现稳定市场秩序、维护市场主体良性运行之目标。
从微观上而言，人民法院对破产管理人的监管机制有助于推动破产程序高效运行。面对资不抵债的破产企业，破产管理人介入的目的就是为了将有限的资源尽可能多的分配给所有债权人。破产制度要想实现这一既定目标，就要求破产管理人提高工作效率、大大降低破产案件的时间成本。人民法院正确指导和有效监督能规范破产管理人的行为，从而有利于既定目标的实现。
人民法院对破产管理人履职指导与监督的不足及完善
（一）人民法院对破产管理人履职指导与监督的不足
人民法院作为最主要的监管主体，在司法实践中并未完全起到监管作用。其原因在于：首先，从法律条文设定而言，我国破产法对人民法院的监督只做了原则性的规定，条文本身较为抽象和笼统，监督方式的可操作性较低，亦缺乏具体实施措施。对于“不能胜任职务的破产管理人”的认定标准、“更换破产管理人”的程序等均没有进一步做可操作性的规定，破产管理措施流于形式，难以发挥实质性的作用。其次，从实务方面而言，随着人民法院审判业务日益增多，审判任务变得日趋繁重，想要对破产管理人履职的每个环节进行实时监控变得很不现实。再者，破产案件具体事务涉及的知识面之广，其不仅限于法律，还包含例如经济、管理、金融等许多非法律的专业知识，这对于人民法院来说是一个巨大挑战，因此人民法院的监管往往只是程序性的，其监督效果有限，并不能完全实现公平公正和高效率的监督效果。
（二）人民法院对破产管理人履职指导与监督的完善
1、确立对破产管理人指导与监督的原则
人民法院的监管应把握合理的经纬度，遵循相应原则：
（1）尊重破产管理人法律地位的独立性，鼓励发挥其主观能动性。我国破产法实行破产管理人中心主义，即从进入破产程序开始，由破产管理人组织完成绝大多数事务性工作，如接管债务人财产、编制并邮寄债权申报材料、接收并审核债权、制定财产变价方案等。在破产程序中，为了确保破产程序顺利进行，人民法院应充分尊重并肯定破产管理人的独立地位，对其职责范围内的事务，鼓励其发挥主观能动性，积极认可破产管理人的工作成果。
（2）把握个案关键节点，加强创建破产管理人监管机制。现行法律对破产管理人行为的约束过于抽象化，并未形成具体的监管措施，解决上述问题的关键在于制定规范破产管理人行为的规则，从而促使监管机制尽快形成。目前，浙江、上海、深圳等地人民法院作出了一些有益的探索值得我们借鉴，如浙江省高级人民法院出台的《关于规范企业破产案件破产管理人工作若干问题的意见》、上海高院的《企业破产案件破产管理人工作职责指引》和深圳中院的《破产案件破产管理人工作规范》等。针对个别破产案件中的重大事项，人民法院应重点关注。
（3）与破产管理人相互配合与协作，并引导监督主体多元化发展。破产制度是顺应市场发展所形成的，是优化资源配置的产物。我国的破产制度相比较于国外的破产制度而言相对落后，对破产管理人的监督机制可在借鉴国外的立法体制的基础上不断完善。除破产管理人自我约束外，可加强外部监督与管理。纵观国外破产制度，很多国家创建了“监督人”作为监管破产管理人的机构。“监督人”这一机构与我国现行监督机制相比具有较为显著的优势，其既规避了人民法院诉累的尴尬，也弥补了债权人会议及债委会法律专业化的缺失，不失为完善我国破产管理人监管机制之良策。另外人民法院作为破产案件的主导者，可引导破产案件的其他利益相关者参与监督，组织各方力量献计献策，通过多方制衡保障破产程序顺利进行。
（4）坚持共同的价值追求。从司法实践中可见，由人民法院任免的破产管理人具有很高的公信力，两者外部形象一荣俱荣，一损俱损，人民法院与破产管理人在价值追求方面具有高度一致性。从个案而言，人民法院与破产管理人联系紧密，两者通过相互协调共同协作，推动破产程序高效有序的进行，最终实现破产法立法的内在要求和破产法的价值目标追求。
2、人民法院对破产管理人履职的指导与监督的措施
针对人民法院监管的不足之处，应制定相应的救济措施。本文认为，可以从以下几个途径予以改善：
（1）成立专门的破产法庭取代破产审判庭，从侧面加强对破产管理人的监督。目前，我国已成立三个破产法庭：深圳破产法庭、上海破产法庭及北京破产法庭，与破产案件数量的飞速增加相比，仅三个破产法庭远远不够。因此，可以根据各地区的实际情况，在商业繁荣、经济发达地区的人民法院中设立专门处理破产案件的法庭，强化法官队伍的专业化建设，可以从侧面加强对破产管理人的监督，及时发现破产管理人的不当行为。
（2）在坚持人民法院监管的核心地位基础上，具体划分其他监督主体的权限。我国破产法规定，人民法院、债权人会议、债权人委员会对破产管理人的工作有行使监督的权利。在此规定的基础上，应当借鉴国外的相关规定，在坚持人民法院为主导监管主体的同时，具体划分各监督主体的权限。明确人民法院应当予以监督的事务，如一些关系到债权人、债务人及其他利益主体权益的重大事项，包括选任、更换破产管理人、对破产企业财产的处分、决定是否裁定认可财产变价方案、决定是否终结破产程序等，应当由人民法院进行监管。而其他监督权，比如破产管理人的报酬问题，是否允许破产管理人在必要的时候聘用其他工作人员的问题，可以交由其他监督主体行使。
（3）优化破产管理人竞争机制。破产管理人的适格直接关系到债权人与债务人的利益，人民法院可通过制定考核标准实现对破产管理人的资格及专业能力的考察。如浙江高院对破产管理人制定了“731”竞争规则，即按照事先制定的考察标准，从报名的破产管理人中选取7家候选人，再由人民法院组成的评委会考核选取3家，最终以抽签方式确定1家。这样的选任机制，增强破产管理人的竞争意识，从而激励破产管理人不断提高专业知识水平。
（4）细化破产管理人的“勤勉义务”。《企业破产法》第一百二十五条规定破产管理人应尽到“勤勉义务”。但是“勤勉义务”为一种概括性规定，具体包括哪些事项法律并没有对其进行进一步阐释，导致在司法实践中适用困难。本文认为，人民法院可针对这一条文出台相应的规范性文件，就规范破产管理人具体义务进行详细阐述，细化其不能违背的管理事项。再者，人民法院可以通过规范性文件对破产管理人工作的合法性与合理性、对破产程序的正当性与效率性制定审查标准。我国很多地区已经做了相应的尝试，如广东省高院在2017年出台了《关于规范企业破产案件破产管理人选任与监督工作的若干意见》，河南省高院出台了《关于规范企业破产案件破产管理人工作若干问题的意见》，均对《企业破产法》中一些原则性规定进行了可操作性阐释。可见，规范性文件的出台具有一定的可行性。
结语
人民法院是公权力的代表，在破产程序中，其对破产管理人的指导和监督最为直接有效。因此在破产管理人的外部监管体系中，人民法院处于中流砥柱的地位。人民法院监管贯穿于破产管理人履行职责的始终，本文通过介绍破产管理人的法律地位及职权、分析人民法院与破产管理人的关系、剖析人民法院对管理人履职监管的不足，寻求人民法院完善监管制度的途径，进而提升人民法院在破产程序中的作用，实现破产管理人制度的宗旨和目的。
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